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中国经济改革:逻辑与行动框架(2)

发表于 2013-01-22    来源于:中国首席经济学家论坛

笔者认为,要解决这一问题,首先需要对这四种扭曲结构之间的关系有个正确的认识与判断。下面的一系列分析表明:这些经济结构既是相对独立的,又是互相联系、互为补充和因果循环的。每一个扭曲的结构只是中国当前“不可持续”经济体不同侧面的反映。我们只有在了解了这四种结构之间的互相联系和因果关系后,才能在通盘谋划改革时做到“心中有大局”,才能寻找到改革的“抓手”。

首先从支出法角度进行分析,为什么近年来居民消费率逐步下降?众所周知,最直接、最主要的原因是上述国民收入分配中居民可支配收入在急剧下降,其次是居民预防性储蓄动机增强。要扭转此局面,问题直指收入分配改革与社会保障体系改革。

为什么近年来居民收入未随着GDP的不断增长而增长?或为什么居民收入赶不上政府、企业收入的增长速度?

在农村,主要是在城市化、工业化过程中本应全部归属农民的土地增值收益,绝大部分被政府与企业所获。2001~2010年,全国土地出让收入由0.13万亿元增长到2.7万亿元,增长了19.9倍。但是农民通过征地和拆迁补助和失地补助两项,仅获得土地出让收入的37%。

在城市,居民收入增长慢的主要原因,一是上述已分析的薪酬收入偏低。二是财产收入在下降。股市下跌,负利率使储蓄遭受损失。1996~2002年中国平均真实利率为2.93%,2003年至今,平均真实利率是-0.3%,8年的96个月里有52个月处于负利率状态。有人测算,2011年通货膨胀税高达1.5万亿元。真实利率压低1%,消费增长率将下降0.287% 。三是过去几年快速发展的传统制造业,资本有机构成高;国企垄断问题严重,分红制度又不健全,且资源税等要素价格便宜,刺激了第二产业的不断扩大。而能促进就业、以普遍提高劳动者薪酬水平为特征的劳动密集型经济、服务经济的发展,在各种行政管制及扭曲制度下受到明显的抑制。生产要素配置中资本与劳动力明显的强弱地位,直接决定了要素分配中利润与工资的明显差距。

上述分析表明,要扭转城乡居民收入增长慢的局面,问题直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配的改革、国企的改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整等。

为什么产业结构会扭曲?就第二产业与服务业关系看,一是税收问题,所以目前正在进行“营改增”的税收改革。二是又回到收入法分析,是由于政府收入增长过快。过去几年来,各地方政府土地收入大幅增加,并以此为杠杆,高倍撬动了金融资源,放大了资本投入,所以加快了第二产业的投资。特别是垄断性央企,分红比例又极少,更有条件以独占的各种优势,通过不分红或少分红,以积累的大量利润和巨额资本,撬动巨额的信贷资金,并实施多元化经营(包括以国企独有的垄断优势进行大量的非主业投资,获取利润,如在金融领域),以不断推动上述支出法分析中的高投资水平,形成了生产法分析中的产业结构的重大扭曲。三是与此同时,我国对民营投资服务经济的限制却又过多、门槛过高,资金难以进入。四是利率、汇率、资源要素价格改革的滞后,再遇上前几年不可忽视的外部需求繁荣的刺激,一拍即合,助推了垄断性、资源性企业更有条件以较低的成本加快扩张。此分析表明,要想彻底扭转此局面,解决的措施不可能是单一的。问题直指税收改革、国退民进、落实新非公36条、利率汇率资源等要素价格的改革。

为什么中国总储蓄曾异常高于投资率?长期看,扭曲的收入结构、支出结构和生产结构再加上资本价格、资源要素价格、政府管制因素和外需繁荣因素,必然会导致前几年国民生产的大量产品与服务,除供应国内部分消费、大量投资外,必然表现出大量的净出口,或者为经常项目异常的高顺差。

归纳以上分析可以发现:

第一,四种结构分析方法中的每一种分析,只是分别从国民经济总体不同的单一侧面,对不同的经济关系、以特定的经济范畴,反映了国民经济运行中的问题而已。

第二,如果以静态的、分别的视角并列、汇总四种方法的分析,经济运行中似乎存在同时并列、相互无关的结构扭曲问题。但是,如果以动态的、互为联系的视角分析,它们之间却又是相互关联的。其中,有的就是因果循环关系,有的还存在一定意义上的互为因果关系。因此从总体看,国民经济运行中的结构矛盾关系是错综复杂的,并不是一一孤立的存在。任何一个扭曲的结构矛盾,要想单独予以解决,已是不可能的。

第三,从以上着眼于实体经济运行中复杂结构关系分析中同样可发现,相关结构问题的形成动因又不仅仅局限于实体经济本身。其他的重要原因,一是中国经济正处于转轨过程,利率、汇率、资源等要素价格机制尽管在改革,但由于改革的不到位,扭曲的市场信号对经济结构的扭曲,起到了不可忽视的传导与推动作用。二是与要素价格扭曲相配合,体现政府管制意图的税收因素、市场准入限制因素、国企垄断因素和各种资源价格低廉的因素,同样对经济结构扭曲起到了不可忽视的传导和推动作用。归结这二者的讨论,从中可以发现,要纠正扭曲的结构,仅靠经济体自身的运行是解决不了,必须要纠正政府在市场运行中的过渡干预,要重新讨论政府在市场运行中的合理边界问题。

第四,上述分析同样表明,全球危机后中国主动或者说被动地启动了国内经济结构的重大战略性调整,肯定是有利于恢复世界经济的再平衡,有利于促进全球经济的健康发展。而全球经济的恢复和健康发展,也会促进中国经济收窄“结构失衡”的缺口。

城镇化是不是改革的“突破口”?

面对上述复杂的经济问题,改革从何下手?社会上有各种议论。其中有的认为,“城镇化是改革的突破口”,对此如何认识?

目前我国城镇化已达51%。按户籍人口计算,实际城镇化率仅35%左右,2011年中国城镇化率已经达到了60%。结论如此的大相径庭。一宽一窄研究口径的背后,无非都想从不同的角度说明,真正的城镇化率重要的不是简单按哪种口径计算,而是要看离开土地后的农民,是否真正享受了城市居民“均等化公共服务”的福利,城乡居民收入差距是否真正得到了缩小。

全球危机后,面对主要国家经济结构的调整和全球经济再平衡的长过程,中国外需减少并趋于常态化,50%左右的高投资已不可能长期持续,因此选择“更多依靠内需特别是消费需求拉动”的战略,无疑是正确的。由此,在前30多年城市化、工业化的基础上,进一步完善土地制度,有序推进农业转移人口市民化政策,优化城市空间布局和加大新城镇建设规模,提高贫穷农民变市民过程中的收入与消费水平,无疑是确保中国经济持续增长的“最大潜力”、是“历史机遇”,也确实存在发展的“广阔空间”。

但是,由此是否就意味着城镇化就是进一步全面改革的“突破口”、“抓手”?笔者在2012年7月曾论述 ,城镇化意味着什么?意味着第一,农民要进城。但进城不单是个户籍改革。解决户籍的背后,意味农民工要像市民那样,享受小孩幼儿园、学校、医院、养老等基本的公共服务和福利。有人测算,一农民工变市民,财政要掏8万元,全国2.5亿农民工,合计要掏20万亿元 。即城镇化意味着财政要拿出巨笔的钱。

第二,农民工进城后要在城里住下来。住下来要有住房、要配有自来水、电、气、道路、排污等设施。既要搞基础设施建设,又要有钱投资。谁投?若政府资金不够(基于房地产调控和土地收益分配制度改革,未来土地收入肯定是明显减少,肯定不够),民间资金能否投?政策又如何引导?这又涉及到“新非公36条”怎么去真正落实的问题。

第三,农民工进城后要长期生活下去。要把妻儿、父母从乡村接进城,就要有长期的收入。靠什么?靠就业。全国除少数城镇有条件去发展重大项目的第二产业投资外,广大的中小城镇更多的要靠发展劳动密集型的服务经济。怎么发展?靠大型央企靠不住,又主要靠民间资金,靠中小企业,靠税收、金融等政策引导,靠降低各种投资门槛,取消各种行政管制。一句话,又必须去真心实意地落实“新非公36条”。

综上可以看到,实现更高水平的城镇化率,第一,要解决钱、解决资金的问题。第二,中国是一个高储蓄率国家,资金并不缺,为什么长期以来资金又到不了该大力发展的中小城镇的服务经济中?这涉及到投资门槛等行政管制和有效配置资金的金融、税收改革问题。第三,在实现扩大内需战略中,城镇化过程自然会增加一块基础设施投资,但除此之外,主要体现中国消费能力提高的主体是城市居民,城市居民是消费大头(城市居民为农村居民消费的3倍)。因此客观看,城镇化本身并不能完全替代以提高城市居民消费为主体的收入分配改革、产业结构调整等一系列改革内容,以全面体现扩大内需的战略意图。

由此很清楚:城镇化绝不是简单的户籍改革,背后是一系列的资金问题;城镇化更不是简单的搞房地产投资,那只能是在建“死城”;要提高真正的城镇化率,是一系列政策制度调整和改革的结果,是最终的战略任务和目标。其本身难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”、“切入点”和最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后,才会水到渠成地提高城镇化水平。城镇化问题固然非常重要,但是并不能全部涵盖解决中国当前市场体制建设中的一系列迫切需要解决的问题。由此看,城镇化与经济增长存在一定的相关关系,但并不存在必然的因果关系。要寻找与经济增长直接相关的因果关系,进而寻找“突破口”,必须去寻找与经济增长有必然因果关系的市场机制改革。

建议:行动框架

在决策行动框架之前,首先需要对改革“突破口”有进一步的认识。

第一,根据以上“各种经济问题与矛盾背后脉络”的分析可以看到,由于各种结构问题的因果循环和错综复杂的关系,以及各种结构问题产生的原因有的是渐进转轨中市场边界的不清,而且两者又有一定的相对独立性,因此试图通过寻找一个单一的“突破口”,来全面解决当前中国经济运行中错综复杂的结构问题以及背后的制度问题,恐怕是不现实的。在多年积累下来的错综复杂问题中,可以说,“突破口”只是相对的,不应去奢望它是唯一的。

第二,寻找“突破口”和“抓手”又不同于寻找改革的“核心问题”、“关键环节”。譬如,中国经济体制改革的核心问题,是解决政府与市场的关系。这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象,是体现于一系列具体的制度政策。但是如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手,直指高度抽象的核心主题,既不好操作,又不具改革效率。因为作为核心问题的政府不恰当的行政管制,是涉及到方方面面,几乎涉及到国务院所有有权的经济部门(国务院“新非公36条”内容所指就是最好的说明)。此时若由不明实务操作的若干学者去反复调研,即使不闭门造车,恐怕也是拿不出解决全部问题的理想方案。改革的“抓手”,还必须从眼前若干个具体问题入手,推动“改革进程”的开始,推动生成改革的内在逻辑与动力,并倒逼一系列制度的渐变,逐步逼近并最后达到解决“关键环节”和“核心问题”的目标。

第三,寻找“突破口”的更大意义,只是在于寻找推动全面、彻底改革的“抓手”、“切入点”,寻找最终能撕破不利于市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”,就是通过突破一个制度“口子”,或者是通过改变一两个“抓手”问题的制度,推动该制度的变化能传导到其他制度的变化,从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。具体而言,抓住若干“抓手”、“切入点”问题的解决,应该可以达到以下目的:往前看,能直接或间接推动上述四种结构问题的逐步解决;往后看,能传递和倒逼相关领域的问题必须解决。由此,才能做到改革一旦启动,“开弓没有回头箭”,只能步步推进,难以往后退缩;才能顺藤摸瓜,缩小政府权力,扩展市场力量。最后,找到市场与政府的合理边界,形成经济合理增长的内在动力。

根据此认识,笔者认为,下一轮全面经济改革的方向应该是:以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”,推动以“四大重点”为主要内容的改革。而且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题,在全社会已形成基本共识,又相对易于实施。以下就由“两大核心”改革入手,传递和倒逼推进“四大重点”改革的逻辑反应与过程,作一简述。

缩小收入差距改革及改革的反应

在全国城乡,应尽快出台已历时讨论七八年之久的以“提低、控高、扩中” 为主要内容的改革方案。“方案”应像十八大报告提出“翻番”的量化目标那样,必须要有具体量化的数据或比例目标。对此,不应将具体的量化目标再下放有关部门进行反复低效的协调甚至扯皮,长期议而不决而贻误整个改革进程。“方案”应包括:第一,未来八年中,“提低、控高、扩中”必然涉及的逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等扶弱内容;第二,明确逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标;第三,为解决居民预防性储蓄而制定全面、逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革,实实在在的逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平,必然会引起国家财政的入不敷出。由此,可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制的改革,制定中长期改革预算。与此同时,为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失,也要求倒逼金融部门应结合宏观调控需求,制定利率逐年市场化的改革方案。

在农村,要想真正提高农民的收入,重点是必须依法进一步改革土地征地制度,把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距,这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。实施土地征地制度改革,实际上只是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的工作基础上,真正回归落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一

建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。改革政府垄断经营土地制度,允许农村经营性建设用地可以出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。杜绝各地方政府沿袭过去以提高征地价值“补偿倍数”这一“恩赐”型行政方式回归农民权益。为此,国家应重点强调的是“合法补偿”而不是“公平补偿” ,明确补偿的法律程序。防止各地方政府在政府名义具体组织“公平补偿”的名下,仍然继续侵占农民的利益。

通过这一改革,一方面财政可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上,形成合理的房产税制度(应仍不排除为打击投机炒房可设高额的房产交易税),增加一些财政收入。另一方面更需要提前引起警觉的是,今后若土地长期增值收益真正回归农民后,中国经济马上会暴露更为突出的问题,一是土地出让金的骤然减少,使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。二是按目前国家有关规定,在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中,还必须按固定比例或非固定比例,计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金、中央和省级财政三七开的“新增费”等八项支出。

若土地出让金的骤然减少,其结果,不仅仅会影响地方城市建设,还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设等。绝大多数的地方财政将难以生存。最终必将会纷纷强烈要求中央与地方财力和事权的重新划分,要求财税体制的改革。如果此时中央政府再需统筹考虑如前所述的收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素,国家财政必然会难以维持下去。

此时,如果决策者只要是坚持改革不动摇、不停滞、不倒退,那么今后的财政绝不是一个捉襟见肘的问题,而是会暴露一个“大窟窿”,会不得不倒逼财税体制必须进行一场大改革。打破因循守旧,制定中长期的改革预算,来解决国家财政的入不敷出问题。当财税改革进行到一定的地步,现实严峻的收支缺口困境决定了,会不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。