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夏斌:有一些观点你可能会感兴趣

发表于 2016-03-03    来源于:四十人论坛

加强宏观审慎管理以应对系统性风险


文/夏斌 国务院参事、中国首席经济学家论坛主席


提要


谈到监管协调问题,我同意吸取美国危机的教训,补充协调内容,即宏观审慎管理问题。因为我们确实已经面临系统性风险,目前“三会”的监管主要是以微观金融机构风险为重点,对系统性风险考虑得很少。我认为当前协调要包括四方面内容:第一是市场退出机制;第二是金控公司管理;第三是混业经营后的新产品监管;第四就是宏观审慎管理。


各国金融监管体制的建立是一个博弈的过程,而不是纯理论探讨的结果。我国央行实行大区行体制一样,经历了一个博弈的过程。美联储旗下的13家银行也是经过博弈而设立的,绝不是根据一个单纯的理论模型设立的。并且,整个博弈过程的背后含着美国当时复杂的利益斗争,两党之间历经了一年多时间的全国公开的游说和斗争。


有些学者提出要中央银行的独立性,很显然,从方向看是对的。但是现在就要,现实吗?这是一个政治及经济的问题。要独立性,即货币政策的权力全归中央银行,国务院干涉不了,在中国当前政治、经济、干部组织体制现状下现实吗?稍想一下就明白了。


央行现行的大区行体系的最初设计不是现在这样的。当时我们设计出来的方案是“一体两翼”,即上面是中央银行大区行,下面30个省市自治区分别设央行省分行和监管局。而且根据当时各行人员规模调查,计划省分行和省监管局各400人指标。因为当时的监管部门,包括银行一司、二司、外资司、非银司、农金局五个司局,好像加起来不超过五百人,下面的监管人员更少了。人手严重不足,监管明显不力。“一体两翼”方案出发点是充实监管力量。没想到,在国务院全体会议上向朱总理汇报时,被总理批评为体制设计“叠床加屋”,不得已,省级每个监管局只限于20人。这样,在后来的运行中,不切合实际,根本运行不下去,耽误了一年多时间的全国监管工作。后来才慢慢演变成现在的银监会格局。


其实,当时为了排除地方政府对银行的干扰,舆论强烈要求跨区设银行。应该是商业银行,而不是中国人民银行,这是当时央行一位党组人员提出的,但是没成为主流声音。我想说明的是,当时党的文件也没有说清楚是人民银行跨区设行,还是商业银行跨区设行,只是提出了跨区设银行。事实上,根据当时国情,基层人民银行已经没有贷款权了,控制信贷规模,跨区设分行已并不关键。


关于设立银监会的问题,我和当时央行内部有些人观点一样,不主张单设银监会,应该走“外管局模式”,外管局长是党组成员、副行长,这样好协调工作。无奈,2003年中国银监会成立当天,我在《中国经济时报》上发表了一篇文章,文中我坚决反对银监会成立,为了立照存证。(小编注:点击文末“阅读原文”可以查看这一篇文章)


根据经验,我认为成立一行三会之后,商议会签环节会大大增多,监管成本将大大的提高,监管效率将大大降低。但是参照外管局这个意见没有成为现实。当时也曾讨论过,干脆走英国模式,一行二会都合在一起(保监会还未成立)。据说,国务院领导反问,谁来当此头?言外之意,找不到合适人,那么,还是分吧。


针对“一行三会”成立后的不协调状况,有人提出混业经营、综合监管,要加强监管协调,我在2005曾发文表示首先要明确,要协调什么?


第一是协调机构退出机制。从当时来看,退出机制需要人民银行拿钱,需要与人行协调。


第二是协调管理金融控股公司。2000年我当人民银行司长的时候,还曾布置起草过《金融控股公司管理暂行办法》。15年过去了,这个问题至今还在讨论。遗憾、痛心!


第三是协调随着市场深化后,衍生工具和金融产品不断增多产生的监管不适应问题。例如当前的理财产品和P2P平台等。


要协调好以上三件事,关键在于明确了“盾”是什么样的,才能找出相应的“矛”。我当时的意见是:


第一,关于金融机构退出问题,已经破产了几家,我当时的意见是,只要国务院根据处理这几个案子的经验,形成国务院条例,明确在什么情况下人民银行可以出钱,以及清偿、评估和资金数额等问题,“三会”只要依照文件贯彻执行,可以不涉及组织体制变动问题。


第二,明确金融控股公司的监管部门。当时的情况没有今天这么复杂,因此我提出可以由金融控股公司中资产占比较大的机构的主管部门来监管。而且金融机构的支付问题,都由人民银行监管,控股集团中大型机构几乎都是商业银行,证券、保险和基金的规模都很小,和银行没法比,所以可以明确由央行来管金控公司。


第三,对不断涌现的金融新产品的监管和游戏规则制定,确实需要成立一个协调委员会协调。协调委员会曾经也有过,最终因为各种原因导致协调不力。针对不起实质作用的协调机制,2005年我甚至还提出一个建议,成立一个专家咨询小组,没有官职,也没有工资,有事则聚,无事则散。针对一行三会牵头协调中出现的问题、不好协调的问题,帮助国务院提出咨询小组的意见,上报国务院,以此帮助国务院领导形成最终决策。但最终这一提议也是不了了之。


今天再次谈到监管协调问题,我同意吸取美国危机的教训,补充协调内容,即宏观审慎管理问题。因为我们确实已经面临系统性风险,目前“三会”的监管主要是以微观金融机构风险为重点,对系统性风险考虑很少。


协调的内容,可以再增加一块内容,包括四方面的内容:


第一是市场退出机制;


第二是金控公司监管;


第三是混业经营后的新产品监管;


第四就是宏观审慎管理。


李波的方案更多的是突出人民银行的功能监管,这个问题怎么理解呢?现在央行或者说中国,应该建立一个宏观审慎监管框架。怎么建?我认为中国的很多事都是事在人为。当前中国金融监管中出现的问题,不仅仅是组织体制问题,是人的问题。目前国务院金融秘书局已经成立了,宏观审慎管理思路有了,许多宏观审慎监管政策很多是涉及“三会”的监管政策,是交叉交集的。怎么办?


仅“三会”合并,再与“一行”协调?看来这不是最紧迫的,央行看重的是与银监会合并。“一行三会”大合并,是否已到了不合并不行的地步?还有没有其他不“伤筋动骨”体制的解决办法?中国这么大,在北京办公室里简单想个办法,对全国金融管理组织与队伍短时间内来个大动作,会不会对本来压力就大的当前系统性风险的化解带来更大的压力?带来干扰影响?这要慎重。


我是建议:


一是可以水到渠成,先把需要做的事做起来,择机再大动体制。而且有些日常监管事即使合在央行内,与货币政策是根本无关的。当前监管中出了不少事,有的根本不是协调问题,而是领导的拍板决策勇气和认知问题。


二是在中国“官本位”体制下,国务院本来可以直接而且已经是直接在下令协调“一行三会”的事宜。所以在此基础上,可以强化协调组织,明确和组织好需要协调的几件事就行了。建议由主管副总理当协调小组组长,央行行长当副组长,“三会”负责人当组员,明确央行行长对协调的重要领导作用。而且,“由事定人”,根据需要协调的事项,从“一行三会”抽人,成立相对独立的机构,直接归协调小组领导,或与国办金融秘书局合署办公。还有一个办法是,把央行负责宏观审慎监管的人扩充到金融秘书局里去。一般的货币政策事务和微观金融机构监管事务可照旧不动。视情况发展再慢慢调整。


另外,对于目前我国存在的两个债券市场——交易所债市和银行间市场不统一问题,我说几句。


1996年,朱镕基总理要求解决违规资金入股市的问题,当时我刚从深交所回人民银行,提出的解决办法就是,要割断银行和交易所的关系,把交易所中的银行会员叫回来就行了。割断之后,央行的货币市场越做越大,超过两个交易所市场,这才开始研究合并。现在交易所和人民银行各自有各自理由,于是一直拖到现在。对于这个问题,无论从理论上,还是从规模经济角度来看,我认为都应该合并。


当时由于监管不严,法律意识不强,需要分割债券市场,现在如何合并两个债券市场?不能再长期争论不休下去了。我认为解决的办法也很简单。建议把发改委、证监会和人民银行各自分管债券的一位局长、一位处长集合在一起,共同研究两个债券市场统一的方案,同时宣布他们的工作将重新分配,视表现。限期一周,拿出两个市场统一方案。然后,把这些相关人员统统调在“统一方案”所指向的监管部门就行了。