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潘向东:国企混改,有些可以借鉴撒切尔夫人的国企改革经验

发表于 2016-08-09    来源于:潘向东

本文摘自银河证券首席经济学家,中国首席经济学家论坛理事潘向东所著《真实繁荣》中第六章《寻找“真实繁荣”的基石》的部分内容


如何有效地进行国有企业的混合所有制改革,这是一大考验。在一个法制化的市场秩序环境下,国有资产的评估和公允价格的确定均以市场价格为基础,进行混改的参与方也不需要去担心是否存在国有资产流失和事后追责。但在市场秩序不完善的条件下,强势型政府为主导,是否会出现“权商”勾结,贱卖国有资产?会否出现目前的市场评估价格相对公允,但几年之后快速增值,被事后追责为国有资产贱卖?国有企业的进一步做大做强,是否会进一步挤压民营经济的发展空间?是否会加剧全社会资源配置的扭曲,加剧垄断资本的形成?


尽管会建立政府管理企业的负面清单,但是由于国有企业的主要领导由主管单位任命,那么主管单位的领导很容易运用正规的和非正规的途径进行干预,或者是冠以他们所理解的公共利益需要、政治政策需要等理由进行干预。这种干预的压力所带来的“寻租”或“勾结”,必然会是一扭曲的委托代理机制,也容易导致国有企业经营目标的多元化。这些在新的一轮国有企业改革过程中如何去避免?英国撒切尔夫人当年国有化改革的经验教训也许能为我们提供一些借鉴意义。


19457月工党出生的艾德礼出任英国首相推行其以计划为主体的改革政策,兴起了英国第一次国有化的高潮,国有化主要集中在重化工业、金融业和基础设施行业。从194510月通过《英国银行法》,将英格兰银行的全部资本收归国有,到194911月通过钢铁国有化法令,启动大部分钢铁企业国有化,历时五年多,使英国的国有工业占英国工业的20%。到了上个世纪70年代,工党的威尔逊当选为首相,为了摆脱经济低迷的现象,再次启动了国有化运动,把英国的制造业和高科技领域的企业,包括汽车、宇航、电子、船舶等行业均实施国有化。


但国有化的进程并没有解决英国经济低迷和扭转英国经济国际竞争力的下降,相反,从已有的数据来看,还进一步扭曲了资源的配置。从上个世纪60年代开始,国有企业的投资回报率远低于私人企业,上个世纪70年代起,国有企业的投资回报率为零,国有部门的综合利润率在大多数年份都是负数。在1970年至1989年期间,煤炭、煤气、电力和电信国有企业中,雇佣的平均费用分别高出社会平均水平的21%38%18%18%


在面临上个世纪70年代全球发达经济体持续的“滞胀”时,英国国内便把这种“滞胀”更多归结于国有化的低效所致,1979年撒切尔夫人顺应这种民意对国有企业进行改革:首先,严格约束财政资金,对国有企业的管理从偏重立法和行政手段的直接管理转向运用市场进行间接管理,扩大董事会权限,努力提高效益;其次,出售盈利的国有资产,实现国有资产从公共部门向私人部门转移;最后,放松管制,打破国家对产业垄断的格局,取消新企业进入产业的行政法规壁垒,引入私人资本的竞争。


撒切尔夫人所领导的政府国有企业改革的核心是鼓励国有资产出售,以加快国有企业私有化,尽管英国政府在很多企业仍然保留了股份,有的直接保留了控股权,例如:英国宇航公司和英国石油公司等,或者有的则政府留有“黄金股”,保留有否决权,例如:英国电信公司和美洲虎汽车公司等。


从上个世纪90年中国国有企业“抓大放小”的改革我们就知道,国有资产的出售关键在于出售价格的确定。英国国有企业也一样,假若按照市场上通行的办法,例如:通过投标竞价确定价格或者市场价格,其实是很难操作的。因为很多国有企业涉及的是垄断经营,竞争者很少,缺少可供参考的私人企业,很难找到可供参考的市场价格,而股票市场的价格波动又比较大,而且容易受整个股市环境的影响;采用竞价的方式则因其资产规模庞大,很难吸引中小型投资者,出售给海外容易出现安全问题,因此可选择的竞价者相对较少。为了避免国有资产的流失,英国政府主要采用事先确定的市场价格出售,主要参考股票市场价格。例如:对英国电信公司、英国煤气公司和英国航空公司采用发行股票的方式出售。


尽管英国政府的国有企业改革,特别是私有化加快,让英国甩掉了国有企业的包袱,减少了财政补贴,盘活了国有资产,企业的活力得到了提升。但是由于国有企业改制后,其股价都出现了不同程度的飙升,这成为后来者攻击此次改革导致了国有资产流失,加剧了分配不公的重要依据。


英国的法制环境相对健全,市场秩序相对完善,其上个世纪80年代的国有企业改革尚且遭到国有资产流失的质疑,这对我们目前市场秩序仍然有待完善的条件下启动国有企业的混改而言,更需要努力去避免这一次改革成为权贵资本侵吞国有资产的又一道盛宴。股票市场尽管可以成为有效的国有资本公允市场价格,但在国有企业未来需要进行混改的预期下,需要尽量避免出现存在国有企业的管理层“默契”地做低业绩,抑制股价,或者在市场相对低迷的时候快速启动混改等等,变相地实现国有资产的流失。