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连平:金稳会将开启金融监管新时代

发表于 2017-08-21    来源于:连平

第五次全国金融工作会议达成了一项重要成果,设立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳会”)。这是我国金融监管发展史上具有里程碑意义的重大事件,表明从上世纪九十年代初开始建立的中国分业监管体制正在发生方向性的转变。未来金稳会统筹协调下的新的监管体制将逐步取代运行长达十五年之久的现行分业监管体制,必将对我国金融业产生深远的影响。


一、金稳会设立的直接目的


第五次全国金融工作会议提出了服务实体经济、防控金融风险和深化金融改革三大任务。会议明确指出“金融是实体经济的血脉,为实体经济服务是金融的天职,是金融的宗旨”。会议要求通过多层次资本市场体系的发展和完善、银行业机构的转型、加快重要金融体系建设以及控制实体经济的融资成本,来推动金融更好地为实体经济服务。会议指出“深化金融改革是金融业发展的根本动力”。要求通过完善国有企业公司治理结构和国有资本管理、建立有效的激励约束机制、强化内控机制和信息披露机制和优化金融机构体系,来深化金融体制机制改革。


从会议召开的背景视角分析,这次金融工作会议最核心的内容和最紧迫的任务是防控金融风险,特别是防控系统性金融风险。2013年以来,我国银行间市场、外汇市场、股票市场、债券市场以及互金市场等市场风险事件此起彼伏,尤其是汇率贬值、资本外流和资本市场动荡之间的联动带来了系统性风险苗头,引发金融市场风险程度持续上升。去年底中央经济工作会议明确指出要警惕并注重防控八个方面的风险。而今年以来相关市场的风险事件依然时有发生。因此,未来一个时期防控金融风险必然是金融工作的首要而紧迫的任务,这也是这次会议召开的主要背景。


第五次全国金融工作会议强调指出,“防范和化解金融风险,特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的永恒主题。”这十分清楚地指明了防控金融风险工作的重要性和长期性,将金融风险防控工作提到了前所未有的高度。


会议要求以防范系统性金融风险为底线,对重点领域的风险要做到“四早”即早识别、早预警、早发现和早处置;严控地方政府债务增量,将国企作为“降杠杆”的重中之重;建立完善的金融风险防线和风险应急处置机制。会议首次提出要建立金融监管部门问责机制,明确了什么是失职和渎职行为,可见为构建有效的防控金融风险的体制机制是动了真格。

近年来,我国金融市场风险事件发生频率上升、冲击力度加大和联动效应趋强,绝非偶然。世界经济增长缓慢和国际货币政策转变、我国经济转型和结构调整时期增长持续存在下行压力、长期以来我国宏观政策问题的积累等等都是金融风险压力加大的原因。但我国金融监管体制存在缺陷与不足,应该是最重要的原因之一。


当下我国金融监管体制存在五方面问题。一是在分业监管体制下,监管部门通常奉行“谁家孩子谁抱走”的原则,监管“割据”状态持续有所强化,监管盲区阶段性呈现。近年来互联网金融风险即是明显的案例。二是在资产管理业务快速发展和日益融合的背景下,分割状态较为明显的多头监管容易引发监管套利,导致风险隐匿、转移和放大。三是分业监管体制下的监管部门通常具有较为明显的“地盘意识”,实施监管时往往容易各自为政,导致跨部门协调困难重重。四是监管部门集监管与行业发展职能于一身,客观上形成了监管不足的土壤,导致“刚性兑付”和“小也不能倒”的现象持续存在。五是负责宏观审慎政策和货币政策的货币当局游离于金融监管之外,不利于系统性金融风险的防范。


目前,打破运行了十几年的一行三会体制的条件尚不具备,尤其是在金融风险压力增大的情况下,对监管体制大动干戈可能引发新的风险。那么,如何克服一行三会分业体制存在的监管盲区问题、不足问题和协调困难问题呢?我认为在一行三会层面之上构建统筹协调机制是重要而有效的举措。这种方案行政成本较小而实施却较为便捷,目前来看是解决问题的相对有效的举措。设立金稳会的直接目的就是补齐金融监管短板,克服分业监管体制存在的缺陷,抑制其长期运行所形成的惯性;以权威性和专业性切实加强金融监管的统筹协调,守住不发生系统性金融风险的底线,保持金融业稳定运行。


二、金稳会的功能与运行


国务院金融稳定发展委员会究竟是个什么样的机构?目前尚未有正式的文件披露,它的脸上还依然罩着一层面纱。但我认为,金稳会应该与金融监管协调部际联席会议不同,是个架于一行三会至上的有权威性的机构。既然金稳会设立的目的是为了克服原有一行三会体制的短板,更好地统筹协调监管,增强金融监管的统一性和协调性,提高防范系统性金融风险的有效性,那么权威性是必不可少的。金稳会是国务院层面的高层次协调机构,而并非是类似于发改委等国务院所属的部门,不会有相应的实体机构。其办事机构就是办公室,已明确设在央行。


作为国务院层面的机构,金稳会的领导应该是由国务院的主要领导或分管金融的领导来担任,唯有如此才能切实保证金稳会的权威性。金稳会的成员应该包括一行三会、财政部、发改委、统计局等相关的专业管理机构。建议其成员还可以包括具有行业代表性的商业机构代表、行业协会代表和专家学者代表。合理的人员构成有助于直接传递市场信息,深入系统地开展问题研讨,提出贴近实际的专业建议及解决方案,及时作出正确的决策。由于金稳会属于国务院层面,高于一行三会,又有国务院领导担任负责人,所以金稳会所做出的协调和决策会相对比较容易得到贯彻。


设立金稳会将使我国金融监管结构呈现多元和立体的特点。顶层有金稳会,负责顶层设计、重大决策和总体协调统筹;高层有货币当局加上三个监管委员会,各司其职,负责条线监管政策和制度,实施协调;下层包括三十几个地方政府金融管理部门,负责执行金稳会和一行三会的方针、政策和制度,与一行三会的地方机构一起确保一方平安。这种立体和多元的新监管体制对于金融监管完善和效率提升很有好处,有助于金融监管统一性和规范性的提升。从这个意义上看,金稳会的设立和运行实质上将起到纲举目张的作用。


金稳会设立下的一个值得关注的变化,就是货币当局在新的监管框架中会有十分重要的地位。目前已经明确,金稳会的办公室设在央行,后者的地位自然会日益显现。金稳会的重要议题提出、重要问题研究、重要事项决断,办公室事先都要提交报告或预案,金稳会做出决定后还要办公室加以落实或督促。我认为,涉及到系统性和深层次金融问题,由负责宏观审慎政策和货币政策的央行来操作是最合适的。在过去的体制下,央行的作用没有发挥好,这可以说是有心而无力。现在央行可以通过办公室这一专门平台来较好地发挥其应有的作用。


金稳会是否仅负责监管统筹协调?还是按照“国务院金融稳定发展委员会”的字面意思要担负稳定和发展两方面职责?显然“稳定发展”的概念比“统筹协调”要大得多。稳定首先意味着对全部风险的管控,统筹协调只是控制系统性风险的重要一环,但不是全部。发展是指整个行业的总体发展,包括规划、转型、结构和改革等等。我认为金稳会的职能应当包涵统筹协调和稳定发展两大方面。金稳会既承担金融发展的职能又承担监管统筹协调,有人担心会存在矛盾。我认为,金稳会是国务院层面的宏观管理机构,只是从总体上进行规划和风险管理、监管协调统筹并提出要求,并不负责具体的监管执行,应该不会存在职责矛盾的问题。金稳会的主要职能应该至少包括但又不限于统筹金融改革发展和监管,统筹协调货币政策和财政政策、产业政策等;健全监管制度,改进监管方法,开展监管问责;深化金融业改革开放,稳妥解决体制性和机制性问题,等等。


具体来说,监管的实施功能会具体落到各监管部门。后者的监管功能应该强化,而行业发展职责则应逐步淡化并最终不再承担。金融业内各行业的发展职责,建议由银行业协会、证券业协会和保险业协会等来承担。各协会的功能应该拓展并逐步做实,担当起行业发展的职能。金融业总体的发展规划应主要由作为金稳会办公室的央行来提出,而具体金融行业的发展规划则可以由行业协会研究提出,并按金稳会统筹决策后的要求来加以细化设计并付诸实施。建议在新的金融监管体制下,将行业协会的作用和功能加以充实完善,使之成为新体制中的重要构成部分。既要将行业协会打造成真正的自律组织,配合监管政策落地;又要将行业发展规划的功能赋予协会,以促进行业自主、理性地发展。


新的金融监管体制将会突出功能监管和行为监管。过去的监管主要是机构监管,将来出台相关的政策要从金融业务的功能性质来区分监管主体。功能监管,是对相同功能、相同法律关系的机构产品按照统一的规则和监管机构来进行监管。行为监管则是指从事金融的个人和机构都要申请牌照,牌照规定了行为范围,然后从行为角度去进行监管。鉴于功能监管和行为监管往往需要跨行业开展,一个时期以来因为分业监管体制下存在划地为牢、协调困难的现象,功能监管和行为监管难以有效实施。在金稳会居高临下的统筹协调下,跨行业的功能监管和行为监管将会较好地推进。


金稳会的会议制度建议由定期会议和不定期会议组成。考虑到金融市场变化多端的现实情况,定期会议似乎一个季度一次为好。通过定期会议对季度金融运行、市场风险和重大问题等进行讨论分析,针对性地做出决策。有应急需求可以召开临时会议,以提升处置风险的效率。季度金稳会例会还可以发挥传递政策信息和引导市场预期的功能。


三、金稳会设立的深远意义


迄今为止的我国金融监管体制沿革,似乎应了《三国演义》开篇的那句话,“分久必合,合久必分”。


中国证监会于1992年成立。第一次全国金融工作会议后不久的1998年,保监会成立,开启了一行三会监管体制的初期阶段。第二次全国金融工作会议后不久的2003年,银监会又从央行分离出来,此时可以说一行三会体制基本确立。第三次和第四次金融工作会议时一行三会体制没有发生变化,分业监管制度不断强化、运行惯性不断得到增强。从第一次会议到第四次会议约20年间,监管体制走过了由统到分的过程;分业监管体制从无到有,不断加强。在跨市场金融业务日益发展、金融系统性风险持续上升和分业监管体制缺陷不断显现的背景下,统合必将成为未来监管体制的大方向。尽管目前打破一行三会体制还不具备充足的条件,但在金稳会成立的新体制下,统合条件将不断趋于改善和满足。而金稳会的成立本身则是监管体制由分到合过程的重要标志,也是高层在金融监管体制问题上的一项重大决策。


金稳会的设立和运转将有助于我国金融监管体制出现以下四方面的提升和改善。一是整体覆盖。以监管统筹协调为直接目的的金稳会成立后,必将会有助于提升监管全覆盖水平。一旦新生事物问世,金稳会可以迅速进行决策,不留监管死角和盲区。二是有效协调。与一行三会都是平级机构、不存在领导与被领导的关系不同,金稳会处在国务院层面,居高临下,协调效力自然不是问题;同时严格的问责机制将促进协调落到实处。三是决策提速。金稳会的权威性和严格的问责机制,有助于减少行政部门常见的推诿扯皮,促进流程简化,提高决策速度。在监管机构之上多出一个权威和专业的领导机构,其督促作用是不言而喻的。四是标准统一。在金融业务日益融合的背景下,金稳会将有效地统筹协调一行三会,抑制政出多门的现象,修正不规范不合理的规定和流程,促进监管标准走向统一。


作为一项国家重大决策,设立金稳会已经明确。但下一步金稳会的落地和运行还面临一系列尚待解决的问题。例如,如何摆布金稳会在国务院的位置,如何处理金稳会与国务院已有的决策机制之内的关系;如何合理确定金稳会的成员构成、工作范围、运行机制和决策流程;央行如何承担金稳会办公室的职责,发挥好办公室的作用;功能监管与行为监管如何加强与落实;金融监管问责机制怎样构建、细化与落地;如何处理好监管部门既监管又负责行业发展的关系,等等。其中前两个问题似乎是金稳会运行首先面临和亟待解决的问题。