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鲁政委:中国碳市场——从地区试点走向全国统一

发表于 2017-08-25    来源于:兴业研究

本篇报告撰写的论文,以《国内试点碳市场运行经验与全国市场构建》为题,在中国财政科学研究院主办《财政科学》杂志2016年第七期发表,并于近日获评《财政科学》2016年度青年学者优秀论文一等奖。


摘要:


发改委20161月发文部署全国碳市场建设工作,要求确保2017年启动,《碳排放权交易管理暂行办法》已经明确部分管理规则;

全国碳市场设一个还是多个交易平台尚存争议,集中交易便于政策调整,但对交易平台能力建设和规则完善程度提出很高要求;分散交易鼓励优胜劣汰,有利于碳市场自身以及碳金融体系的发展,是目前国际通行的模式,但需保证跨市场的规则统一;

全国碳市场配额分配体系遵循“统一行业分配标准”、“差异地区配额总量”、“预留配额柔性调整”三原则,力求兼顾公平与效率,但实际公平性有待观察;

不同试点地区之间、试点地区与非试点地区之间,以及同一试点市场不同企业之间留存配额的价值不一,配额统一结转难保公平性。由试点市场分别回购剩余配额较为可行;

全国碳市场覆盖所有地区,CCER地域限制将不复存在,电力部门CCER也将部分纳入碳市场,很大程度上降低了CCER对配额市场的冲击;

全国碳市场将为碳金融体系的发展提供重大机遇。碳期货的束缚将消失,可交易的碳金融衍生品有望迎来井喷;需进一步推广银行参与碳金融市场、开发碳金融产品与服务的经验,引导更多金融机构积极参与,推动碳市场及碳金融体系深化发展。

以试点地区为中心建设跨区域碳市场,是对全国碳市场建设的有益探索,也可能是全国碳市场启动之前主要的运行模式;

上海、北京、深圳等地可以适时增加碳市场行业覆盖范围,研究可复制、可推广性的排放核算标准及配额分配方案,引导全国碳市场的长期发展。

关键词:交易平台 配额分配 CCER 碳金融 跨区域碳市场

 

随着我国碳排放权交易市场试点工作的不断深入,全国碳市场也已渐行渐近。国家发改委20161月印发的《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(下称《通知》)对全国碳市场建设做了统一的部署,要求确保2017年启动全国碳市场;4月,国务院办公厅下发2016年立法工作计划将《碳排放权交易管理条例》列为预备项目;613日,国家发改委副主任刘鹤主持召开发改委改革专题会议,提出要“加快推进碳排放权交易制度”,全国碳市场建设全面进入快车道。


在此之前,我国已有七个碳交易试点在市场体系构建、配额分配和管理、碳排放测量、报告与核查等方面展开了深入探索[1],为全国碳市场的建设积累了宝贵经验。而2016年作为全国碳市场启动前的最后一个履约年度,无疑将成为碳市场从“试点”走向“全国”的关键年度。事实上,2014年底在七个碳交易试点全部启动之后,国家发改委就发布了《碳排放权交易管理暂行办法》(下称《暂行办法》),从中已经可以对全国碳市场的市场框架以及管理规则管窥一斑。然而关于碳市场交易平台设置、配额分配及使用规则、交易主体准入、核证自愿减排量(CCER)抵消机制,以及由碳交易市场衍生的碳金融体系发展等关键问题仍存在较大争议,有待进一步研究和明确。


本报告拟结合国内试点情况以及欧美碳市场发展经验,对上述问题进行分析,并由此出发展望全国碳交易市场框架与管理体制的设计。


一、交易平台设置


    《暂行办法》规定:“碳排放权配额交易平台由国家发改委批准设立。”由于试点阶段的特殊性,目前获批的交易机构共七家,分别位于七个试点地区,独立地承担着本地区及周边地区的碳排放配额交易。


全国碳市场建成后,是在一家交易所交易集中交易,还是在统一规则的前提下由多家交易所分散交易,目前尚存争议,但不论是集中还是分散,现有七个试点碳市场的交易平台都在积极扩大影响,争取在全国碳市场中占据更重要的地位。


1.    集中交易模式利弊


集中交易模式的优势是便于统一标准、集中管理,有利于价格发现;同时也契合我国节能减排行动自上而下的推进路径,便于国家主管部门灵活调整,使碳交易机制与其他能源气候政策形成合力。考虑到我国大部分地区依然处于工业化增长和转型的阶段,经济增速和产业结构调整相对较快,因此保证碳市场配额总量及分配调整的灵活性,对于降低减排政策给宏观经济带来的风险、保障我国长期经济增长的平稳具有重要的意义。因此,《暂行办法》也明确规定国家配额除向各省市发放之外,国家碳交易主管部门还需预留部分用于有偿分配、市场调节和重大项目建设。在集中交易的模式下,国家预留配额能够直接影响统一市场,保证了政策调整效果的直接和有效。


集中交易的主要障碍,在于我国碳市场巨大的规模对交易平台以及交易规则的设计完善提出了非常高的要求[2]在市场设立初期,单一交易平台如果存在交易规则的不完善,可能会对市场造成较大的冲击,也缺乏竞争机制,不利于促进规则相关服务的优化。


美国加州碳市场便是典型的集中交易体系,由加州气候交易所(CCX)作为唯一的交易平台。加州碳市场作为一项由州政府发起的自愿性减排措施,设立之初市场规模的交易主体数量有限因而采取集中交易模式。然而,随着2014年加州碳市场与加拿大魁北克省碳市场对接,


实际上已经形成了双中心分散交易的模式。


目前我国的七个交易平台在试点过程中积累了丰富的交易管理经验,形成了较为完善的体制机制和交易系统,而新设交易平台周期较长、成本较高。因此,未来集中交易的国家碳市场交易平台很可能会在现有的七个交易平台中择优产生。就试点情况看,湖北、深圳、上海和北京的特点比较突出:


湖北碳排放权交易中心在交易总量、总额、累计日均成交量、投资者数量、省外引资金额等主要市场指标方面均位居全国第一。此外,湖北率先启动碳排放配额现货远期交易,为碳金融市场的发展和创新开创了先河。然而,湖北省相对较为薄弱的金融市场基础条件,是其最为明显的劣势;

深圳排放权交易所交易活跃度最高[3],主要得益于其较高的市场开放度。深圳最早引入机构和个人投资者,同时也是目前唯一引入境外投资者的市场。此外,深圳在碳金融创新方面较为活跃,发行了全国第一个碳债券、第一只碳基金、第一个跨境碳产回购交易、第一个绿色结构性存款等,在配额托管制度,质押融资、创新型交易品种的研发等方面也走在前列。但深圳市场小规模、交易主体较多,在全国碳市场的覆盖标准下,纳入的企业较少,这是深圳排放权交易所的主要劣势;

上海环境能源交易所线上交易规模位列全国第三,是国内目前唯一连续三年100%履约的试点碳市场。此外,上海环交所正在探索碳排放远期产品(计划将于今年三季度上线)。上海的主要优势在于上海金融中心地位,以及较为成熟、完善的整体的市场环境,这会对全国碳市场启动的平稳运行带来积极的影响;

北京环境交易所尽管总体交易量不大,但其碳交易产业链最为完善。不仅金融机构、碳资产管理公司、大型央企总部都在北京,而且全国碳市场的设计团队也在北京,他们是未来可持续碳金融产品研发的重要利益相关方。目前,北京环交所承担着全国碳市场管理体系、碳金融体系发展等多项国家课题的研究任务,也意味着其在未来全国碳市场中的重要地位。


在集中交易的机制下,没能成为国家交易平台的试点交易机构将面临功能的转型,可以作为特别会员单位参与全国交易平台,代理开展交易;在采取拍卖进行配额有偿分配的地区,也可以承担地方配额拍卖的任务。然而《暂行办法》并未对地方拍卖平台的设置进行限制,考虑到全国市场下各省市均存在有偿分配的配额比例,因此各地也都可以设立拍卖市场,从这个意义上说,原有试点市场并无优势。


2.    分散交易模式利弊


分散交易的模式是指在严格统一的核算标准与交易规则下,由多个交易平台同时进行交易。从国际经验来看,分散交易式是目前发达经济体碳市场主要采用的建设模式。欧洲碳排放交易机制(EU-ETS)即存在英国伦敦的欧洲气候交易所(ICE ECX)[4]、加州商品交易所(GreenX CME[5]、德国莱比锡的欧洲能源交易所(EEX[6]、挪威奥斯陆的北欧电力交易所(Nordpol)等多家交易机构。EU-ETS框架下的交易平台通过自由竞争、优胜劣汰的方式,促进市场体系的成长和完善。比如位于法国巴黎的BlueNext交易所2009年一度占据了EU-ETS市场90%的交易量。但由于该交易所交易品种过于单一,在EU-ETS市场整体低迷时期经营难以为继,于2012年底宣布永久关闭。除此之外,EU-ETS框架下各交易所以及大型商业银行、投行等金融机构以做市商的形式设立了场外交易平台,主要承担大宗交易,或为小规模控排企业提供中介或代理服务,集中大量小企业的配额进行打包交易。场外交易在EU-ETS市场占据了近四成的成交量,规模不容忽视。多家交易所配合大量的做市商和场外平台,构成了EU-ETS多层次的交易体系,适应了不同地区、不同规模和行业的控排企业、不同类型投资者的需要。由于各交易所交易的标的EUA具有极高的标准化程度,因此交易所之间的EUA成交价格也有很高的一致性,EU-ETS下的控排企业可以选在就近市场进行交易。


2009年启动的美国区域温室气体减排行动(RGGI)也采取了分散交易的模式,在参与的各州分别设立交易所进行配额拍卖,而企业拍卖获得的配额可以在RGGI框架下所有的交易所进行交易。


设立分散式的碳交易市场体系,关键在于:1)设定统一、明确、公开的碳排放核算标准,使不同市场交易的标的体现相同的减排贡献,同时不同市场交易规则也需要保持一致,从而杜绝因政策、标准和规则的因素而产生的跨市场套利空间;2)设定统一的注册登记系统,保证跨市场交易信息的可靠性。在保证上述条件的前提下,允许多家交易机构同时开展碳交易,并允许交易主体跨市场交易,有利于交易平台之间引入竞争,倒逼提升服务水平和创新动力,加快我国碳市场的成熟和完善。[7]


值得注意的是,在试点阶段已经有多个地方提出设立碳交易平台、参与碳市场试点的意愿[8]。在我国特有的行政体制和地区竞争动机下,相信在分散交易模式下,还将有更多地方政府提出相同的诉求,一如数年前各地争相建设各类交易所的乱象,导致重复建设、浪费公共资源,同时也不利于碳市场的有序发展。对这一问题,除了强调国家主管部门要控制碳交易平台设立数量的同时,还需要现有交易平台提升管理和服务,打破地域限制。地方交易平台可以尝试构建“交易平台联盟”等合作机制,实现会员资格互认,或者借助金融机构经营网点实行代理开户等服务,优化开户注册和账户管理流程、提高跨市场交易便利度等方式,真正推动全国碳市场的一体化发展。


二、配额分配与使用


配额的初始分配是碳市场的核心要件,从国际市场和国内试点经验看,也是决定市场运行平稳性、有效性,以及减排效果的关键要素。2016613日召开的国家发改委改革专题会议上,发改委副主任刘鹤同志即提出要“继续扎实推进碳排放权交易”,同时特别强调要“进一步细化碳排放权配额分配的具体方法和程序”。按照全国碳市场建设工作的总体安排,要在2017年启动全国碳市场,就需要在今年完成配额分配方案的设计,这也是2016年我国碳市场建设从试点走向全国过程中最为关键的任务之一。


此外,对于配额的使用限制,包括跨期储存与结转相关规定也是碳市场交易规则中的重要内容。而在试点向全国市场过渡的过程中,试点市场配额能否在全国市场启动后继续使用,也是目前讨论的焦点。


 1.    配额分配方式


围绕配额分配方式的争论,焦点围绕着“一致性”、“差异性”与“灵活性”三个关键词展开:


强调“一致性”的观点指出,要明确区域发展的补贴意义和碳市场功能之间的本质区别,不能把“共同但有区别的责任”原则用在碳市场,而是要保证在配额分配上采取全国统一标准,从而保障全国碳市场的公平性、一致性和稳定性[9]

强调“差异性”的观点则认为,我国地区增长路径具有较大的差异,对于部分经济发展和节能减排压力都较大的地区而言,高能耗、高排放企业往往对经济和财政的贡献都不小,因此在配额分配过程中需要适当考虑,避免短时间内增加较大的成本负担。事实上在部分试点地区已经采取了“差异化”的配额分配方式,例如广东碳市场再分配预留配额时,向发展任务较重的粤西北地区倾斜。而在613日国家发改委改革专题会上,刘鹤也指出碳配额分配方法要“考虑公平和效率、区域发展差异等问题”;

强调“灵活性”的观点则指出,除了上述两方面因素,由于我国经济增长较快、产业结构变化较多,大部分地区仍处在工业化转型的过程中,因此需要预留相当比例的配额以应对经济形势和政策目标的调整。


综合上述观点,我国碳市场实质上形成了相对折中的分配体系,遵循“统一行业分配标准”、“差异地区配额总量”、“预留配额柔性调整”这三项主要原则。按照《暂行办法》的规定,由国家发改委根据各地区温室气体排放、经济增长、产业结构、能源结构、控排企业纳入情况等因素确定地区配额总量,并预留部分配额用于有偿分配、市场调节和重大项目建设。地方配额在初期以免费分配为主,适时引入有偿分配,并逐步提高比例。其中免费分配的标准和方法由国家发改委参考相关行业主管部门的意见统一确定。地方配额总量与免费分配配额之间的轧差,可由地方政府用于有偿分配,有偿分配的具体方式由地方确定。


从字面上看,由于国家在进行地区配额总量分配的过程中已经适当考虑了地区差异,因而在免费配额的分配标准设置上不再考虑地方偏向性,而是按照统一的行业标准确定。由于配额分配标准由国家确定,地方层面只能遵照执行,或者从严执行,可见地方对配额分配没有自主权。这样设置无疑是旨在兼顾地区差异和市场公平:在配额总量分配时考虑地区差异,而在免费分配时严守统一标准从而保障市场公平性。但值得注意的是,理论上这样的分配方式并不一定能够保证不同地区的企业在交易过程中的公平性。按照规定,地方配额总量扣除免费分配后的部分,可由地方政府通过拍卖或固定价格出售的方式进行有偿分配,有偿分配的方式和标准由地方确定。因此配额总量分配的地区偏向性便会导致各地区配额有偿分配成本的差异。此外,由于地方在免费配额分配过程中,可以执行比国家标准更严的标准,其结果是降低免费配额分配比例,提高有偿分配比例。因此可能出现各地区在免费分配部分“从严”,而在免费分配部分“竞次(Race to the Bottom)”,即压低有偿分配的价格,间接地提升本地企业在碳市场的竞争优势。实证研究表明,在碳市场上,如果采取偏向性的配额总量分配方式,则会导致中西部地区不当的竞争优势,长期会使高耗能产业向中西部集聚,形成“污染天堂”效应,反而不利于地区协调发展[10]。因此有必要对有偿分配的方式和标准进行限制,统一采取拍卖进行有偿分配,同时要求各地配额拍卖向外地企业开放的方式,能够统一不同地区企业获得配额的实际成本。此时配额总量分配的地区偏向性仅仅会影响到各地方政府拍卖收入,而不会对市场公平性造成影响。地方政府的拍卖收入可以用于支持低碳技术、产业的发展,或用于低碳基础设施投资,从而兼顾地区差异。


 2.    配额的跨期使用


从国际碳市场和国内试点经验可以发现,不论是采取免费分配还是拍卖分配的方式,配额过剩是碳市场交易初期最容易发生的问题,也是影响碳市场价格平稳性的最大隐患。允许碳配额的跨期储存是平滑各期配额价格的有效手段。此外,允许配额储存对于企业跨期进行碳资产管理、降低减排成本具有重要的作用,因此,各试点均允许控排主体跨期储存配额。《暂行办法》明确全国碳市场配额可以存储,但具体规则有待明确。目前各试点地区均规定前一年的配额可以全额结转至下一年继续使用,其中,只有湖北附带规定结转的配额必须是通过市场交易购入的,换句话说企业如果需要将免费分配得到的配额结转之下一期,就需要先卖出再买入。这一规定增加了表面上的交易活跃度,但是对于优化价格发现能力并没有显示出很大的作用,因此预计全国碳市场并不会采纳。


此外,在全国碳市场启动后,试点市场交易主体的剩余配额是否能在全国市场继续使用,是各试点地区政府主管部门、交易机构、控排企业以及投资者非常关心的话题。如果不对原有配额进行结转,则可能对过渡期试点市场的平稳运行造成巨大的冲击,就如2008EU-ETS第一阶段末由于配额无法结转至下一期使用,导致碳排放配额市场价格跌至0,在欧盟政策制定者、国际社会,以及相关研究人员中激起了巨大的争议。然而与EU-ETS2008年的情况不同,我国目前有7各试点市场并存,市场之间价格差异较大(按2016627日收盘价,最高的北京市场碳配额价格为54.77/吨;最低的广东则为9.32/吨,而一个月前上海市场还曾出现过4.21/吨的超低价格),此外不同试点市场的覆盖范围、配额分配方式,以及排放核算标准不同,导致市场之间交易标的并不完全等价。即便是同一市场上的不同企业,也可能有的企业持有的配额是免费分配得到,而有的企业是通过市场交易获得的,因而持有成本也不相同。可见全额等比例结转无法满足公平性的标准。


此外,由于试点市场独立运行,互相之间,以及试点市场与全国市场之间缺乏协调,因此如果确定全额结转,很难预测试点市场交易主体的行为,会使全国市场运行初期配额供给总量脱离主管部门的控制,造成一定的不确定性。


还需要注意的是,国家发改委2016111日发布的《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(发改办气候[2016]57号),以及513日发布的《关于进一步规范报送全国碳排放权交易市场拟纳入企业名单的通知》中设定的全国碳市场行业、企业覆盖范围,与现有试点市场并不一致。尽管在新的履约年度中(20167月~20176月),各试点市场均参照全国市场的标准调整了纳入企业范围,但仍可能存在不一致。对于纳入试点市场但没有被全国市场纳入的企业,因其不再参与全国碳市场的交易,所以其持有的配额如何结转,且结转后如何处理也成了问题。


最后需要考虑的问题是,原有试点市场交易主体通过结转获得了全国碳市场的配额,因此在相同的配额分配标准下,就比没有参与试点碳市场交易的企业(包括非试点地区,以及试点地区没有纳入试点市场但被纳入全国市场的企业)具有一定的优势。而这种优势是否合理,也需要探讨。对此特别需要明确的一个观点是,没有参与碳交易的企业,并不表示其没有承担减排任务。事实上“十一五”、“十二五”期间,在国家和地方减排目标的引导下,各行各业均通过各种方式实现了一定程度的减排,只是被纳入碳市场的企业可以利用碳交易机制更为灵活地安排其减排行动。


可见,在确保市场公平性的前提想,尽量避免对已有市场平稳性的冲击、实现试点市场向全国市场的有序衔接,需要综合考虑多方面的因素。在国家方案没有明确的时候,试点市场对未来配额的结转事项也都在“摸着石头过河”:上海规定2016年之前的配额可以分三期逐步结转为20162018年配额;天津则规定原有配额可以全额结转至2016年后使用;而北京则是规定为纳入全国碳市场的企业持有的配额继续有效,可以逐步卖出配额,而纳入全国碳市场的企业则待国家方案出台后执行。


考虑到不同试点地区之间、试点地区与非试点地区之间,以及同一试点市场不同企业之间的公平性难以同时保障,因此笔者认为由试点市场分别自行消化剩余配额的方式也是一种较为可行的方法。具体可以由试点地区碳市场主管部门在试点结束之前按照固定价格回购剩余的配额;回购价格按照一定时间,或者一定成交量对应的交易均价确定。回购之初可由全国市场向地方有偿分配配额收入进行抵补,或者由全国碳市场主管部门以资金或者配额的形式部分进行补偿。


三、自愿减排项目核证减排量(CCER)抵消机制


按照《暂行办法》的规定,在碳市场覆盖范围之外的“自愿减排项目”实现的减排量,经主管部门核证并在“国家自愿减排交易登记系统”进行备案后,可获得“核证自愿减排量(CCER)”。CCER可以在碳排放配额交易市场上进行交易,用以抵消(offset)碳市场控排企业的排放量。碳市场引入CCER的主要作用在于鼓励碳市场覆盖范围之外的企业进行节能减排,从而延伸碳市场的作用。这一做法肇始于《京都议定书》中设定的“清洁发展机制(CDM)”,鼓励发展中经济体碳减排,并可以向发达经济体的碳市场出售获利。


从图1可见,七个试点地区中只有湖北的CCER总规模较大,从全国总体来看CCER主要来源于非试点地区。在试点阶段,各试点地区为了促进本地减排目标的完成,同时避免低成本的CCER大量涌入市场造成的冲击,因而对CCER的使用设定了一定的限制,主要包括使用比例上限、自愿减排项目时间与来源地限制,以及项目类型限制等[11]在全国碳市场启动后,由于所有地区都将被纳入碳市场,因此CCER的地域限制将不复存在,这在很大程度上降低了CCER对配额市场的冲击。


从项目类型看,CCER的主要来源为风电、光伏、光伏和甲烷减排(主要为农业和畜牧业项目),其中前三项作为电力项目纳入了全国碳市场行业覆盖范围中。目前不论是《碳排放权交易管理暂行规定》还是发改委20144月发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,都没有对自愿减排项目的主体设定限制,纳入碳市场交易的企业同时也可以投资自愿减排项目。因此在全国碳市场启动后,纳入全国碳市场的电力企业在投资新能源项目时,可以选择按照新增产能申请免费分配的配额,或者是作为自愿减排项目开发CCER。具体孰优孰劣,取决于当时的配额市场价格,以及对新增产能的配额免费分配标准。但不论企业为新增产能申请配额,还是开发CCER抵消原有排放,这两种方式对于碳市场总体供需平衡的影响是一致的。因此在全国碳市场下,新增配额与CCER之间存在着此消彼长的关系,市场交易标的总供给更加可控。


综合上述分析,我们可以预计CCER的使用比例限制将可能逐步放开。此外,目前七个碳试点均对CCER项目类型和开发时间做了一定的限制,总体来看2013年以前的项目的交易将受到限制;水电项目CCER受到限制,而林业碳汇和农业减排项目则普遍受到鼓励。这些项目类型和开发时间上的限制在全国碳市场启动后,仍可能延续。


此外,值得一提的是按照发改委前期组织开展的“重点企(事)业单位温室气体排放报告”工作的要求,各单位需要对全部六大类温室气体(二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫)排放进行报告,预示着全国碳市场将以此作为控制对象。但现有7个试点市场的碳配额均仅覆盖二氧化碳这一主要温室气体,其他五类温室气体的减排则是通过“自愿减排项目”获得“中国核证减排量(CCER)”后,才能够进入市场进行交易。全国市场如何覆盖其他五类气体尚未明确,但考虑到非二氧化碳温室气体涉及行业较少[12]、核算成本较高,且各试点没有直接覆盖的经验,因此在建设初期很可能依然是通过CCER的形式纳入。


四、碳金融体系


成熟完善的碳金融体系是一个健康的碳市场重要的组成部分。碳金融产品和服务能够为交易主体提供风险控制的手段,或者促进碳资产的形成、优化碳资产管理,为基础性的碳配额现货市场增加流动性,从而深化碳交易制度的优势,使之成为应对气候变化、减少温室气体排放、解决环境问题的根本性制度安排。而反过来,规模较大、流动性充足且健康稳健的现货市场则为碳金融产品及服务的发展提供了坚实的基础。因此在《京都议定书》签订时,欧洲就同时启动了碳排放权现货和期货交易市场的建设,目前碳期货、碳期权等碳金融衍生品构成了欧洲碳市场交易最重要的部分,约占市场交易总规模的90%;碳基金、碳资产托管、抵押/质押贷款等基于碳资产的金融服务规模也非常可观。


碳金融体系在我国碳市场建设过程中同样受到了重视,2014年起北京、上海、广州、深圳、湖北等碳排放权交易试点省市,先后推出了近20种碳金融产品[13]。但受制于各试点市场分割、规模有限、流动性较弱,且交易体系不完善、面临相关政策和交易规则的诸多不确定性,导致碳金融产品和服务不论是交易规模还是市场影响力均比较有限,可持续性和可复制性不足,成为我国碳市场建设进程中的一块明显的短板。


随着全国市场的启动,市场规模和流动性都将大幅提高,交易主体和需求种类也将更趋多元化。而在全国碳市场建立之初市场波动和风险较大,交易主体风险管理的需求较高。此外,控排企业,尤其是非试点地区的企业对碳交易的认识较为局限,继续借助金融机构的服务提升碳资产的管理能力。在这样的背景下,碳金融也将迎来发展机遇。


1.    碳金融衍生品


2014年试点碳市场全面启动,同年5月国务院印发了《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》(又称为“新国九条”),其中第五条特别提出:加大期货品种创新步伐,研究发展商品期权、商品指数、碳排放权等新交易工具。由于《期货交易管理条例》规定期货交易只能在经批准的专业期货交易所进行交易,而现有七个试点碳市场均不具有期货交易资格。在碳交易体系尚不完善,面临诸多政策和市场不确定性的试点阶段,各期货交易所也难以很快推出碳期货产品。


但对于其他诸如远期、掉期等衍生品却没有交易场所的限制,因而各试点碳市场开展了诸多探索:2016328日,广州碳排放权交易所成交了国内首单(非标准)碳配额远期交易;427日,湖北碳排放权交易中心推出全国首个碳排放权现货远期交易产品,上线交易当日成交量680.22万吨,成交金额1.5亿元;615日,北京环境交易所成交了国内首笔碳排放权场外掉期合约,交易量为1万吨;上海环境能源交易所也计划于三季度推出碳远期产品……就目前仅有的线上交易碳衍生品种——湖北碳排放权现货远期产品来看,其日均成交量比湖北市场碳配额现货交易量大了两个数量级,显示了碳金融衍生产品巨大的市场潜力,但在全国碳市场启动后即将面临的一个问题就是各市场远期产品的整合。此外,针对非标准远期以及掉期合约等场外交易的衍生产品,也需要出台针对性的监管规则,避免投机行为放大市场风险。


另外,全国碳市场启动后带来的另一个更为关键的改变,就在于全国市场统一的交易标的、巨大的市场规模和流动性,为碳期货的发展提供了条件。20154月国务院印发的《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》中提出,在广东自贸区研究设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所,意味着国家已经在为即将到来的全国碳市场框架下的碳期货交易做准备。而除了广州碳排放权期货交易所外,上海期货交易所、大连商品交易所、郑州商品交易所,以及上海国际能源交易中心中国金融期货交易所等期货交易所作为证监会监管的期货交易所正规军,在推出新期货交易品种方面具有先天性的优势,并且已经先期开始了碳期货产品和交易的研究工作;而湖北已于2104年申请开展碳期货交易的试点,目前尚未得到发改委的批复[14],其他试点地区也有计划申请。


2.    碳金融服务


金融机构的参与是碳交易市场不可或缺的部分。在国际碳市场中,银行、基金等金融机构不仅是碳交易的参与者,同时也是碳配额场外交易、跨国跨区域碳交易,以及碳资产管理等碳金融服务的主要组织者。引入机构和个人投资者不仅能够提高市场流动性、强化价格发现功能,还能够通过开发碳基金、碳信托、碳债券、碳保理,以及碳资产抵押/质押贷款、碳资产授信等衍生服务,能够为企业参与碳交易提供便利、促进碳资产的形成、提升企业碳资产管理意愿和能力、充分发掘碳资产的市场价值,从而深化碳配额的基础市场,构建多层次的碳金融体系。


从试点开始至今,北京、上海、广州、深圳、湖北5个试点市场已推出了近20种碳金融产品(参见表1)。以兴业银行为代表的股份制银行,是目前我国参与碳金融市场最为积极的金融机构。兴业银行作为全国首家采纳“赤道原则”的银行,不仅深耕绿色金融,在绿色金融领域也领先全国。兴业银行自2007年起便率先参与国内碳交易市场建设,目前已与全部7个试点碳市场达成合作关系,在碳交易制度设计咨询、交易及清算系统开发、碳资产质押授信、节能减排项目融资等方面提供一揽子产品与服务。201411月上线的深圳碳交易代理开户系统,是全国首个也是唯一基于银行网上平台进行碳交易代理开户的系统,参与碳交易市场的国内机构和个人可通过该行个人网银直接开通深圳排放权交易所账户。此外,兴业银行开发了碳资产评估工具、国际碳资产质押授信业务、碳减排量销售协议、碳交付保函、CCER交易结算和资金存管、碳排放权质押贷款等业务,均开创了国内先河,形成了国内首家推出涉及碳交易前、中、后台全产业链的碳金融综合服务机构。


各试点市场交易所也积极与银行等金融机构合作,探索碳金融产品与服务的管理体制,针对部分碳金融产品和服务出台了相关管理规定(参见表2)。全国市场启动后,一方面需要统一已有管理规定、填补空缺的管理规则,同时还需要推广有关机构现有参与碳金融市场、开发碳金融产品与服务的经验,引导更多的银行、券商等金融机构积极参与,真正推动我国碳市场及碳金融体系深化发展。


五、从试点向全国市场过渡的准备


2016年是全国碳排放权交易市场建设的关键年度,除了在国家层面抓紧制定相关制度、市场体系的“顶层设计”外,还需要更充分发挥试点市场的经验和优势,为全国碳市场提供“自下而上”的支撑。具体而言,各试点地区可以从两个层面入手:推进跨区域碳交易合作,以及探索暂时未纳入全国碳市场的重点排放部门碳排放核算标准与配额分配方法。


1.  推进跨区域碳排放权交易合作


以碳市场试点地区为中心,探索开展跨区域碳排放权交易、建设区域性碳市场,不仅是对全国碳市场建设的有益探索,也可能是全国碳市场启动之前,我国碳市场主要的运行模式。目前北京与深圳已经分别与河北承德、内蒙古包头展开了跨区域碳交易,为其他试点地区的推广做出了初步的探索。后续在法律和规则的协调、交易机构的对接,以及跨区域综合管理等领域还需展开更深入的探索。


北京最早开始探索跨区域碳交易机制。在京津冀协同发展的大背景下,201311月,北京与天津、河北、内蒙、陕西、山东等签订了“开展跨区域碳开放权交易合作研究的框架协议”。20158月,承德市六家水泥企业纳入北京市碳排放交易系统,开创了跨区域碳交易的先河。

深圳也于201411月与包头市签订了《碳交易体系建设战略合作备忘录》,确立了碳市场链接的总体思路。20166月,深圳—包头跨区域排放权交易正式链接启动。

除此之外,湖北与山西、安徽、江西、广东签订了《碳排放权交易跨区域合作交流框架协议》;呼和浩特、鄂尔多斯、张家口、镇江等市也都在寻求与现有试点市场的对接。这些探索将为全国碳市场的顶层设计提供自下而上的支撑。


我国区域协同发展战略为区域性碳市场的建设提供了基础条件。环渤海、京津冀、长三角、珠三角等区域不仅是我国重要的经济增长极,同时也是碳排放的核心区域。而上述经济区的核心省市也都承担了碳交易试点的工作,具有开展跨区域碳交易、建立区域一体化碳市场的条件。在统一市场、统一标准、统一方法、统一监管的原则指导下,建立区域的环境和气候联合的管理体系、提出跨区域与市场统一制度与方案设计,细化碳资产管理的会计制度、审计制度、税收制度等,将是下一步建设区域碳市场的核心要求。


2.   扩大碳市场行业覆盖范围,争夺分配标准的话语权


按照现有政策,全国碳市场覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、民航等8大类32个子行业。值得注意的是在目前我国经济“三期叠加”的大背景下,上述高能耗、高排放部门往往同时也是承担转型成本最多、利润受损最严重的部门。建立碳市场、推进节能减排政策的落实,有助于加快产业结构调整进程,但碳市场同时也在客观上增加了这些部门显性的减排成本。而随着配额总量逐渐趋紧、免费分配配额占比逐渐下降,这种显性的减排成本也将随之不断增加,给控排企业造成负担。此外,随着我国产业结构和消费结构的改变,服务业占比越来越高,服务业能耗和排放占比也相应提升。此外,随着居民收入的提高以及生活消费方式的升级,居民部门直接消费的能源和碳排放占比也在不断提升。随着产业结构调整进程的推进,高耗能、高排放产业占比必将下降,因而固守现有的碳市场行业覆盖范围,也不利于总体减排目标的实现。


逐渐扩大碳市场的行业覆盖范围,将建筑业、交通运输、餐饮酒店和零售业等能耗和排放较为集中的服务业,以及大型公共建筑等部门纳入碳市场,是未来保障碳市场持续发展的必要途径。这样一方面可以扩大碳市场的覆盖范围,优化减排政策效果,另一方面由于服务业、公共建筑往往能耗和排放弹性较低,减排成本较高,因此其参与碳市场后会成为碳配额净需求方,从而在一定程度上降低工业部门的履约成本,缓解经济结构转型过程中的阵痛。


上海、深圳、北京试点碳市场过程中,已经纳入了服务业以及部分公共建筑设施,但考虑到全国其他地区的基础条件,这些部门没有纳入全国碳市场。但如前所述,随着碳市场的不断发展和完善,覆盖范围也将逐渐扩大,而这些市场的试点经验也将发挥重要的作用。按照《暂行办法》的规定,对于全国碳市场覆盖行业所属企业碳排放的核算方法,以及配额分配标准由国家发改委制订,但同时规定各省市可以自行决定扩大碳排放权交易的行业覆盖范围,而对扩大覆盖的行业核算方法以及分配标准如何确定,却没有明确。对于只有个别地区覆盖的行业,不应由国家统一制定,因此比较可能的方式是地方自行确定并报送国家主管部门批准并公示。同时为了保证全国市场标准的统一性,在其他地区覆盖相应部门时,也应遵照执行。如果按照这样的管理规则,则在全国碳市场逐步扩大覆盖范围的过程中,先前存在的地方制定标准将成为国家标准制定的重要参照。


对于如上海、北京、深圳等经济较发达、产业结构较为先进的地区,在完成全国碳市场建设“规定动作”之外,适时增加行业覆盖范围、进一步研究更加科学、可执行,且具有可复制、可推广性的排放核算标准及配额分配方案,不仅仅有助于提高本地区碳市场的规模,更有助于在全国碳市场未来的建设进程中,占据更加主导的地位。


(完)

[1]关于全国七个碳市场的运行情况考察,请参见我们此前的兴业研究绿色金融报告《国内试点碳市场纵览》,2016618日。

[2]预计我国碳市场年配额量约为40亿吨,是欧盟碳排放交易系统(EU-ETS)的两倍,纳入主体近万家。

[3]深圳市场交易量与配额总量的比值远高于其他6个试点市场,具体请参见兴业研究《绿色金融报告:国内试点碳市场纵览》

[4]2010ECX被洲际交易所(ICE)收购后,ICE关闭了ECX并把碳交易业务合并至ICE的欧洲期货业务中,成为全球最大碳排放权交易平台。ICE ECXOTC市场还提供北美地区碳排放产品的交易服务,包括加州碳交易体系的加州碳配额(CCA)、美国东北部区域碳减排计划(RGGI)的排放配额以及北美气候储备行动(CAR)的减排信用。由于ICE位于英国伦敦境内,因此英国退欧后,ICE是否能够继续交易EU-ETS的碳配额目前尚不明确。

[5]GreenX2007年底由NYMEX联合摩根士丹利等13家公司共同出资建立,于20083月正式开始交易。20124月被CME收购,并入NYMEX中,其产品作为大型商品期货交易所的一个品类。目前是欧盟碳排放交易第二大交易市场。

[6]EEX2002年由莱比锡能源交易所(LPX)和法兰克福欧洲能源交易所(EEX)合并成立,目前是欧洲碳市场交易份额第三的交易所,也是欧洲地区最早涉足EUA一级市场拍卖业务的交易所。

[7]2016617日于北京召开的“地坛论坛”上,发改委气候司综合处处长马爱民表示:保持多个交易机构,有利于公平竞争,鼓励提高交易机构的服务水平是有利的。但是,过多交易机构导致平均盈利水平下降,有可能造成恶性竞争。可能造成全国统一市场的割裂,出现地方保护主义,这是在我们全国碳市场建设过程中需要给予关注的。

[8]从相关文件和主要有关领导出席各项活动传达的信息来看,全国碳市场发展路径已基本清晰,即在现有试点地区经验基础上建设全国碳市场。20146月的第五届“地坛论坛”上,国家发改委气候司副司长孙翠华也已经明确表示,我国将以现有7个试点城市市场为基础直接扩展至建立全国范围内的市场,不再增加碳交易试点城市。此前2014年已有杭州、甘肃等地区申请新增碳交易试点,但考虑到2017年即将启动交易,而从现有试点经验看,开展碳交易试点的筹备周期为23年,且市场趋稳还需要12年,因此新增试点不利于全国碳市场整体推进的部署,因此上述省区的申请均未获批。

 [9]蒋兆理(国家发改委应对气候变化司副司长):统一标准能激活碳交易吗?http://www.bbtnews.com.cn/2016/0617/151541.shtml

[10] 汤维祺等(2016):从“污染天堂”到绿色增长——碳市场对区域间高耗能产业转移的调控机理研究,《经济研究》,2016年第六期。

[11]具体请参见兴业研究《绿色金融报告:国内试点碳市场纵览》

[12]甲烷和氧化亚氮排放主要来源于农业、畜牧业;氢氟碳化物主要用于冰箱、空调制冷剂和绝缘泡沫生产;全氟化碳主要来源于电解铝生产过程;六氟化硫主要用于电网设备高压开关、导线等的绝缘。

[13]http://finance.sina.com.cn/roll/2016-06-16/doc-ifxtfsae5593599.shtml

[14]http://www.hb.chinanews.com/news/2014/0910/186330.html

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