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丁爽:2018年预算为财政扩张预留了空间

发表于 2018-03-18    来源于:丁爽

在李克强总理向全国人大提交的2018年一般公共预算中,中央和地方政府预算赤字与2017年持平,合并预算赤字维持在2.38万亿元。由于预期名义GDP(分母)将上升,因此今年的预算赤字率由2017年的近3.0%降至2.6%,低於市场预期。从表面上看,这意味着政策收紧并与去年年底中央经济工作会议制定的“积极”的财政政策相背离。然而,一般公共预算只是更广泛财政状况的一部分,我们认为一般公共预算和政府性基金预算(包括地方政府土地出让收入和相关支出)加总后的广义预算数据能更准确地反映国家的真正财政立场。


预算数比预算数,政策显中性


我们遵循国际财政标准计算的结果显示,2018年广义预算赤字率达4.4%,略高于2017年的4.3%。换句话说,若将政府性基金预算考虑在内,从预算角度看财政立场是中性的。我们的数字比官方数字高1.8个百分点,主要原因是:


·2018年政府性基金预算允许地方政府发行1.35万亿元(GDP占比1.45%)的专项债券为收支缺口融资。官方预算中将发行专项债券筹集的资金算作收入(附录1),我们则将债券发行所得归入弥补赤字的融资项目(附录2)。


·另外,官方预算把从中央和地方预算稳定调节基金调入的资金和使用往年遗留的结转结余资金算作收入。我们认为,从宏观角度看,从预算稳定调节基金调入资金只是把资金从国家的一个口袋调入另一个口袋,不应算作广义政府的收入。如果全年实际净调入资金用于政府开支,该数额应归入弥补赤字的融资项目。结转结余资金是过去年份累积下来的,从广义政府角度看并不是当期财政收入,将这些存量资金用于政府开支,也应归入弥补赤字的融资项目。2018年预算中涉及的这类资金总共有3240亿元,相当于GDP0.35%


预算数比执行数,扩张有空间


财政政策对经济的真正影响则取决于实际执行的政策。以2016年和2017年为例,广义预算赤字率从3.8%增加到4.3%(根据官方原始数据但按照我们的归类和算法,附录2),从预算角度看财政政策更加积极。但实际的执行数显示,2016年的实际赤字率和预算大致吻合(3.9%),而2017年的实际赤字率只有3.6%,显著低于预算。所以从执行角度看,2017年的财政政策是紧缩的(图表1)。具体来看,


·2017年一般公共预算的实际赤字率(3.7%)超出了预算水平(近3%),主要原因在于政府支出超过预算规模,并通过额外调用地方预算稳定调节基金和以前年度结转结余资金弥补。


·同时去年土地收入猛增39%,超出预算时的预期,2017年政府性基金预算因而实现小额盈余(GDP0.1%),大大好于预算赤字率1%。这使得政府基本无需使用地方专项债券发行的收入(8000亿元)来弥补预算赤字,债权发行收入部分转为财政存款。


展望2018年,如果预算得以完全落实,财政政策将是扩张的。尽管广义预算赤字率仍维持在4.4%,和2017年的预算赤字率相仿,但落实程度将决定政府财政政策的实际立场。2017年的实际赤字率是3.6%2018年预算所允许的赤字率较2017年的实际值高出多达0.8个百分点。因此我们认为扩张的财政政策是有空间的。