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张明丨中美贸易战升级情景:美国来自贸易之外的后手

发表于 2018-04-01    来源于:张明

注:本文为平安证券宏观固收团队关于中美贸易战系列研究的第三篇,主要分析美国政府在贸易制裁之外的可能潜在政策选择,转载请务必注明出处。


作者: 张明/薛威/陈骁/魏伟


平安观点

引言


此文是我们“中美贸易战”系列专题的第三篇,探讨了在贸易领域之外,美国可能对中国采取什么后手,并在此基础上研究了这些手段可能给中国宏观经济带来的影响。


美国擅于多维打击,贸易外后手难避免


美国擅于在投资、汇率、技术等贸易之外的领域采取多样化手段对目标对手进行多维打击。目前中美贸易战面临升级风险,同时美国在贸易领域外的外商直接投资、人才技术流动及知识产权保护等方面有对中国加强限制的趋势。对中国而言,除了针对贸易制裁做好防范举措外,也需要就美国贸易领域外的后手进行防备。


美加强直投领域审查,知识产权或为主要抓手


中国对美直投增长显著,渐成提升技术新方式。随着对外投资的系统性支持政策不断跟进,2007年以来中国对外直接投资规模增长显著,其中对美直投规模更是加速增长。随着中国对美直投规模显著提升,中国对美直投的范围也有所扩大。利用积累的资本进行海外并购投资来获取所需技术正成为中企提升技术水平的新方式。


美国或加大投资审查力度,中国海外投资恐面临冲击。通过研究美国审查外资投资的制度可以发现,外国投资委员会(CFIUS)作为核心机构有相当灵活性,在美国加大对中国投资的审查背景下,中国通过海外直接投资获取技术的难度将显著增加。即使中美贸易局势有所好转,美国增加中企投资限制的趋势或仍将继续,中国可能更加需要将提升技术的重心放到自身的技术研发与积累上。


301条款”调查结果关键,知识产权或为美主要抓手。我们认为,无论是贸易范畴还是投资领域,知识产权领域都会成为美国的主要抓手。美国政府或在审查外国投资的法规中增加对先进技术领域的投资限制。而知识产权保护可能会成为外国投资委员会、商务部等美国政府相关部门的托辞。


人才流动或受限,留学审核恐趋严


专项计划效果显著,海外人才加速回流中国。在各专项引才计划实施后,我国留学人员回流率明显上行,海外人才回流明显加速。伴随着海外人才回流,中国在各学科及产业的科研或技术的进步均有所提速。


美展开调查华人学者,留学审核有趋严可能。在中国科技加速进步的当下,美国政府大概率将针对华人高科技人才向中国的流动实施更加严格的限制。这对中国的产业升级与科研工作将是非常不利的冲击。另外,可以预计美国大学未来对吸收中国留学生可能变得更加严格,这将影响我国的人力资本积累,从而给中国的产业升级与技术进步制造障碍。


美或返多边贸易谈判,联合盟友对中国施压


多边平台各国群龙无首,美国有望重返担当“领袖”。 联系到北美自由贸易区(NAFTA)重新谈判仍在推进,美国、加拿大和墨西哥有可能达成新的北美自由贸易区(NAFTA)协定。美国或以此为范本针对目前的跨太平洋伙伴全面进展协定(CPTPP,又称“11TPP”)进行修改并最终实现重返TPP。若美国在NAFTATTIP甚至TPP等多边贸易谈判中进展顺利,中国或成为美国及其盟友运用多边武器进行全面施压的对象。


国际投资协定或趋严,中国面临压力恐增强。美国除了可能利用双边贸易谈判来团结部分经济体之外,多边谈判也将成为美国团结盟友的一大利器。双边贸易谈判达成的协定容易被一一击破,不稳定较强;而多边贸易谈判一旦达成具体协定,成员国作出违背多边贸易协议的成本将高出许多,且多边协议可以添加更广泛领域的明文条例。所以对中国而言,美国利用TPP等多边武器来团结盟友进行更全面的施压较美国通过双边贸易谈判来团结第三方更值得警惕。


 一、美国擅于多维打击,贸易外后手难避免


从历次美国与各国的贸易战中可以看出,美国擅于在投资、汇率、技术等贸易之外的领域采取多样化手段对目标对手进行多维打击。


1985-1995年的美日贸易战中,美国通过签署《广场协议》获得了综合的战略优势,并在贸易、金融、汇率等维度对日本进行多维打击,不仅有效压缩了日本对美国的贸易顺差,还大幅刺激了日本对外投资与国内地产金融泡沫的膨胀,同时日央行受制于《广场协议》,货币政策空间不大,最终日本在贸易战中完败,迎来“失去的20年”。日本的经济实力虽然强大,但日政府缺乏战略眼光,且反制手段单一温和,导致了日本在贸易战中处处被动,难以招架。


目前中美贸易战面临升级风险,同时美国在贸易领域外的外商直接投资、人才技术流动及知识产权保护等方面有对中国加强限制的趋势。对中国而言,除了针对贸易制裁做好防范举措外,也需要就美国贸易领域外的后手进行防备。


二、美加强直投领域审查,知识产权或为主要抓手


近期特朗普政府在对中国进行贸易制裁的同时,也在加紧制定限制中国投资的方案。考虑到“301调查”主要针对知识产权领域,美国或利用知识产权作为主要抓手,加强在直投领域对中国的限制,从而对中国进行更加严密的技术封锁。


2.1中国对美直投增长显著,渐成提升技术新方式


随着对外投资的系统性支持政策不断跟进,2007年以来中国对外直接投资规模增长显著,其中对美直投规模更是加速增长,其增幅远超中美贸易顺差的增速。2016年,美国已超越欧盟和东盟,成为中国对外投资规模最大的目的地。另外,由于中国海外直投中有一大部分是通过中国香港、海外第三方国家及开曼群岛等避税天堂直接向美国投资的,并没有上报中国商务部;加上中国对美投资也可能转向别国,所以中美官方在双方直接投资规模上的统计数据存在较大差异。按中国统计数据,2012年中国对美投资规模就已经超过了实际利用美资规模,中国在中美双向投资中已呈净投资状态;按美国统计数据,截至2016年,中国对美投资规模仍未超过美国对华直投规模。但中国对美直投增速超过美国对华直投增速已是共识。


随着中国对美直投规模显著提升,中国对美直投的范围也有所扩大。2014年之前,中国对美直接投资主要集中于地产租赁、银行、运输设备、初级金属制品与批发贸易领域;2015年后,中国对美直投范围扩大到电子、非银金融、信息与科技领域。值得注意的是,中国在电子、非银金融、信息、科技等技术密集领域对美直投的规模增速显著高于其他行业,可谓爆发式增长。


中国自改革开放后就采取了“用市场换技术”的方式来获取西方的工业技术与先进管理。由于中国起步较晚,基础较差,西方并不先进的技术在当时的中国看来已比较先进,所以西方起初并没有对中国的“市场换技术”策略产生过多的反感。各大跨国企业看中了中国内地庞大的潜在市场,纷纷用其并不十分先进甚至已处淘汰边缘的所谓“先进技术”来换取进入中国大陆这个黄金市场的敲门砖。但随着中国经济的快速发展与科技水平的迅速积累,中国需要的技术越来越接近全球最先进的水平,考虑到先进技术的高研发成本及中国企业强大学习能力的潜在竞争力,西方企业越来越难以接受中国“用市场换技术”的方针。在该背景下,中国企业利用积累的资本进行海外并购投资来获取所需技术正成为提升技术水平的新方式。


除了海外并购之外,以“BATJ”为首的中企近年来也开始进行创建投资(即“绿地投资”)与早期项目投资。由于部分领域中国企业的科技水平已不亚于美国企业,加上美国拥有强大创造力的人力资本,中国移动、华为、阿里巴巴、百度、京东、苏宁等中国科技企业纷纷开始在美国加利福利亚洲等科技人才密集区域建立研发中心,平安、腾讯、阿里巴巴、中源协和、药明康德、丽珠医疗等集团则针对美国的生物科技与软件公司进行了早期投资布局。


整体上看,随着中国企业竞争力的增强,“以市场换技术”的策略逐渐被西方企业所排斥,海外直接投资正逐渐成为中国企业获得先进技术的新方式。中国海外直投的规模增速显著提升,投资范围也从传统行业向技术密集领域拓展,中企在并购美企的基础上,逐步增加了对美国的创建投资与早期项目投资。



2.2美国或加大投资审查力度,中国海外投资恐面临冲击


在当地时间322日中午,特朗普签署贸易备忘录。内容除了针对中国向美国出口的600亿美元商品进行征税外,还有限制中国企业对美投资并购的相关内容。白宫准备增加中企收购美国先进技术和投资美国企业的难度,并指示财政部列出法规来管理中国投资。美国贸易代表办公室(USTR)也在最近表态美国政府的目标是破坏“中国制造2025”计划。目前美国财政部正考虑采用国际紧急经济权利法等选项限制中国在半导体与5G通信等领域的投资,不排除未来会就限制投资领域进行扩张的可能。


通过研究美国审查外资投资的制度可以发现,外国投资委员会(CFIUS)是美国对外资的投资行为进行审查的核心机构。美国外国投资委员会是典型的跨部分机构,1988年由财政部牵头经贸、安全、司法等领域的多部门共同组建。除美国财政部外,国务院、司法部、国土安全部、商务部、国防部、能源部、贸易代表办公室等职能部门均在其中,另外还有7个白宫机构参与。成立初衷是通过对有投资美国意愿的外资进行审查来判断其是否会对国家安全造成隐患,还有外国投资审批制度与之配套。


外国投资委员会最早可追溯至1974 年国会通过的《外国投资研究法》,但当时对外资进行审核的职权主要分布于财政部和商务部。直至1988年通过《埃克森—弗罗里奥修正案》,总统拥有了否决外国投资者兼并购提案的权力,外国投资委员会也被赋予调查与建言的职权,自此,外国投资委员会成为国家安全审查中的“看门人”。


21世纪初“9·11”事件的爆发提升了美国对国家安全的要求。国会通过《国家安全外国投资改革和加强透明度法案》与《外国投资与国家安全法》之后,经过改革的外国投资委员会职能得到强化,外国投资委员会负责审查,总统最终决策,国会进行监督的国家安全审查体系也得以建立。外国投资委员会可根据具体情况适当延长审查时间,在一定的条件下还可重审过往交易,涉嫌恐怖主义的兼并购提案的结案还需总统批准。


尽管外国投资委员会的主要职能是审查外国投资以保障国家安全,但由于委员会成员出自不同部门,代表的利益方并不完全一致,所以在审议外国投资案中也存在分歧。加上国家安全并无法律细则规定具体内容,委员会化解分歧时缺乏具体依据,进而导致委员会审议时标准并不统一。


此次白宫针对中国投资增大限制的要求必将体现到外国投资委员会具体的审查过程中,中国企业,特别是国有企业对美国技术与项目的兼并购投资案通过审查的难度将进一步增加。我们认为美国增加中国投资的限制有长短期两个因素:①短期因素主要是在中美贸易博弈升级的背景下,限制投资作为附加手段能够扩大美国对中企制裁的效果。②长期因素则是中国经过多年的追赶,在人工智能、通信等部分领域的技术水平已经接近美国,甚至与美国相当。美国精英阶层对此深感忧虑,逐渐开始形成即使牺牲短期利益也要遏制中国上升势头的共识,因为中国技术进步过快将有损美国的整体利益。


整体来看,在美国加大对中国投资的审查背景下,中国的海外直接投资将面临较大冲击,通过海外直接投资获取技术的难度也将显著增加。即使中美贸易局势有所好转,美国增加中企投资限制的趋势或仍将继续,中国可能更加需要将提升技术的重心放到自身的技术研发与积累上。


2.3301条款”调查结果关键,知识产权或为美主要抓手


323日,美国根据301调查结果宣布计划对600亿美元的中国进口商品征收25%的关税,其中航空产品、信息通信、机械、现代铁路、新能源汽车等高科技领域成为制裁的重点,具体的商品清单将于三月底或四月初公布。届时可能还会有限制投资的相关法律条文出台。美国声称进行制裁的根据是中国在知识产权领域强制技术转让侵犯了美国的利益。我们不能排除美国通过301条款调查宣布中国全面违反知识产权保护,从而对中国在美国的高科技行业直接投资实施更加严厉制裁的可能。


我们认为,无论是贸易范畴还是投资领域,知识产权领域都会成为美国的主要抓手。与以往通过贸易摩擦换取短期利益不同,此轮中美贸易战爆发的背景是美国精英阶层对中国的态度由接触(Engaging)转为遏制(Containing),作为遏制中国的工具,美国此轮对中国的制裁可能包含着美国政府更多长期的考量。


联系到中国对美投资渐成获取技术的新方式,美国政府或在审查外国投资的法规中增加对先进技术领域的投资限制。考虑到美国外国投资委员会审议标准的较高灵活度,实现对中国投资美国关键领域与先进技术的“定向歧视”恐非难事。而知识产权保护可能会成为外国投资委员会、商务部等美国政府相关部门的托辞。


尽管两周内即将公布的商品清单会对中国利益形成短期冲击,但我们认为,届时公布的投资限制条文可能会对中国的技术提升渠道产生更深远的影响。在遏制中国崛起渐成美国精英阶层共识的当下,如何利用现有资源在美国技术封锁趋严的环境下实现科技领域的“弯道超车”将是中国面临的重大时代课题。


三、人才流动或受限,留学审核恐趋严


我们认为,美国在限制中国投资的同时,还将采取限制人才流动、加强留学审核等措施。这些措施是美国遏制中国的战略在不同领域的体现。我们认为,未来美国对接触核心高端技术的华人学者的戒心将有所提升,中国学生留学美国的审核也将趋严。


3.1专项计划效果显著,海外人才加速回流中国


200812月,中国实施引进海外高层次人才的“千人计划”。截至目前,“千人计划”已分12批引进逾6千名高层次创新创业人才,涵盖生物医药技术、能源资源环境、经济金融管理、信息科学技术、高新技术产业、工程材料、化学化工与数学物理等多个领域。除了中央层面的“千人计划”外,各地及部委也设立了相应的地方引才计划与部委引才计划。


在各专项引才计划实施后,我国留学人员回流率从2008年前低于40%的水平上行到80%附近,海外人才回流明显加速。伴随着海外人才回流,中国在各学科及产业的科研或技术的进步均有所提速。全国专利申请受理数也加速上行。



3.2美展开调查华人学者,留学审核有趋严可能


2018215日,联邦调查局(FBI)以诈骗罪逮捕了前美国密歇根州立大学教授、著名机器人专家席宁。222日,美国司法部宣布曾在美国国家海洋和大气管理局(NOAA,隶属于美国商务部)大西洋海洋学与气象实验室(AOML)任职的海洋学家王春在因接受中国薪金而获刑。两位科学家在离职之后几乎同时被美国执法部门逮捕甚至被司法判刑非常少见,联系到两位的华人身份和席宁作为中科院“百人计划”成员、王春在作为中组部“千人计划”与教育部“长江学者计划”成员的事实,我们认为这是美国正在严密调查包括“千人计划”、“长江学者计划”等中国引进海外人才的若干专项计划中在美国大学与科研机构工作的华人学者的结果。


尽管前些年也有华人学者在证据不足的情况下被逮捕的事件,但并未如此紧密地发生。由于美国在1996年通过的《经济间谍法》(EEA)将窃取商业机密或知识产权等无形资产认定为刑事犯罪,所以华人学者多被指控为违反《经济间谍法》。我们比较近20年美国政府起诉的与《经济间谍法》相关的案件数量可以发现,在加大引进海外人才的2008年之后,中国更多的被指控为经济间谍案件的受益方。这还不包括以其他名目遭到逮捕的案件(如:陈霞芬案、郗小星案等)。从近二十年美国政府指控违反《经济间谍法》的被告人族裔分布也能看出,美国政府对华人的指控比重显著上升,由2008年前的17%上升为2008年后的52%。可以看出,针对华人学者的调查与指控并非特朗普上台后才出现的新情况,而是在中国加强引进海外人才后美国政府有趋势性的行动,并不会因为总统大选或党派斗争而废止。


2018216日,FBI局长克里斯托弗·雷(ChristopherWray)在国会听证会上称几乎所有领域中学习和工作的华人教授、科研人员、学生都有可能秘密地在为中国政府收集情报,可被视之为“非传统的情报收集人员”。并认为在美华人学生和学者是美国国家安全的威胁,需要美国全社会关注应对。另外,中央情报局局长等多名美国高官也对此发言表示附和。考虑到FBI局长克里斯托弗·雷发言仅发生在席宁被逮捕的后一天,该发言也在一定程度上承认了美国近年对华人科学家加强调查并采取强制措施是对中国加强引进海外人才从而实现技术进步的恐慌行为。


在中国科技加速进步的当下,美国政府大概率将针对华人高科技人才向中国的流动实施更加严格的限制。这对中国的产业升级与科研工作将是非常不利的冲击。另外,考虑到华人学者原先大多是赴美留学生,可以预计美国大学未来对吸收中国留学生可能变得更加严格,这将会影响我国的人力资本积累,从而给中国的产业升级与技术进步制造障碍。在该背景下,我国不得不减少对美国甚至海外人才培养机制的依赖,同时需迫切提升国内人才培养的效率,进而为中国的科研进步与产业升级提供人力资本支持。


四、美或返多边贸易谈判,联合盟友对中国施压


从近期美国政府的表态看,若TPP协议经过适当修改,美国有重返TPP的意愿。联系到北美自由贸易区(NAFTA)重新谈判仍在推进,美国、加拿大和墨西哥有可能达成新的北美自由贸易区(NAFTA)协定。美国或以此为范本针对目前的跨太平洋伙伴全面进展协定(CPTPP,又称“11TPP”)进行修改并最终实现重返TPP。若美国多边贸易谈判进展顺利,中国或成为美国及其盟友运用多边武器进行全面施压的对象。


4.1多边平台各国群龙无首,美国有望重返担当“领袖”


2009年与2013年奥巴马分别宣布美国加入TPP谈判与TTIP谈判,其中TPP被视为遏制中国崛起的大战略中的重要组成部分。但在2017120日,特朗普上任当天就宣布退出TPP,并在三天后签署退出TPP的行政命令,导致TPPGDP规模由原先全球经济总量的38.2%降为13.5%。虽然日本、越南、澳大利亚、加拿大、文莱、智利、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡等11国在20171111日达成继续推进TPP的共识,将“跨太平洋伙伴关系协定(TPP)”更名为“跨太平洋伙伴关系全面进展协定(CPTPP)”,并于201838日在智利首都圣地亚哥举行协定签字仪式,但从澳大利亚、日本等国的表态来看,各国还是显得群龙无首。日本目前虽担当起CPTPP的领导角色,但美国这个巨大市场的失去,无疑将显著减少其他国家参与该协定的吸引力,各国在争议条款上可做出的妥协空间也会有所压缩,这增大了部分条款达成的难度,也降低了整个协定给成员国经济前景带来的提振。


2018125日的达沃斯论坛上,特朗普声称在TPP条款经过深层次的谈判并取得成效后,美国愿意重新加入TPP227日,美国财长努钦在一场美国商会投资峰会上表示,美方正在讨论重返TPP的事宜,也同相关国家开启了多次的高级别对话,并形容特朗普态度为““愿意协商”。美国政府态度的大幅转变给美国重返TPP并担当领袖提供了可能性。联系到CPTPP成员国目前在缺少美国的情况下对该协定带来作用的预期有所降低,且难以达成进一步共识的背景,美国重返TPP或将成为各成员国翘首以盼的事情,只是在协定的商议上各成员国能作出何等程度的让步仍存变数。


联系到北美自由贸易区(NAFTA)重新谈判仍在推进,美国、加拿大和墨西哥有可能达成新的北美自由贸易区(NAFTA)协定。美国或以此为范本针对目前的跨太平洋伙伴全面进展协定(CPTPP,又称“11TPP”)进行修改并最终实现重返TPP。若美国在NAFTATTIP甚至TPP等多边贸易谈判中进展顺利,中国或成为美国及其盟友运用多边武器进行全面施压的对象。


4.2国际投资协定或趋严,中国面临压力恐增强


美国在3月初决定开征全球范围钢铝进口关税之后,欧盟、日韩等国就开始寻求美国钢铝关税的豁免。目前已有欧盟、澳大利亚、加拿大、墨西哥、韩国、阿根廷和巴西获得暂时性关税豁免,虽然仍将受到美国进口配额的限制,但这也是为了避免上述关税豁免国成为第三国的中转站。目前上述国家获得的关税豁免只是暂时性的,最终豁免结果或将在4月底公布。我们发现获得暂时性钢铝关税豁免的经济体大多对美钢铁出口规模较大,且经济规模较大,与中国经贸关系也很密切。我们认为,美国可能通过该策略实现两个目的:①利用暂时性关税豁免政策向对方展示自己谈判的诚意,从而让对方在部分利益上作出妥协和让步。②暂时性关税豁免政策可能起到拉拢对方的效果,让对方在经贸甚至其他领域偏向美国而非中国,若对方无法给予承诺或表现不及美国预期,将很可能被美国调出关税豁免名单。


近期欧盟官员透露了美国提出的五大豁免标准,分别为:①是否曾经使用贸易防御措施来阻止有倾销嫌疑的钢铁产品进入。②是否曾在WTO支持过美国提出的反倾销和反补贴税调。③参考美国与该国有关的钢铁和铝的历史交易量以决定授予该国关税豁免的年度配额。④是否参加过全球钢铁产能过剩论坛。⑤是否为美国的“安全合作伙伴”。其中包含较明确的支持美国同时针对中国的意图,一定程度上反映了美国的真实目的。


美国除了可能利用双边贸易谈判来团结部分经济体之外,多边谈判也将成为美国团结盟友的一大利器。双边贸易谈判达成的协定容易被一一击破,不稳定较强;而多边贸易谈判一旦达成具体协定,成员国作出违背多边贸易协议的成本将高出许多,且多边协议可以添加更广泛领域的明文条例。所以对中国而言,美国利用TPP等多边武器来团结盟友对中国进行更全面的施压较美国通过双边贸易谈判来团结第三方更值得警惕。


我们对TPP部分领域条款的解读如下:


在国有企业和指定垄断企业方面,除了要求各国全面取消对国企的支持等硬性标准以外,还有一份豁免名单。这不仅是对发展中国家及与美存在战略竞争性国家的歧视,而且对豁免名单外的国企并不公平,甚至有可能增加成员国对有意向的潜在加入国家的谈判筹码。


在知识产权领域,加强了对各类版权的防护,甚至达到了可能威胁到成员国机密保护的程度(类似于“棱镜门”),并且给予相关企业在当事国调查时可拒绝提供材料的权利,这不仅将影响到技术的溢出效应,进而阻碍发展中国家的技术进步;而且还会导致技术较落后的国家有被侵权甚至泄密的潜在风险,且无法进行及时有效的防护。


在政府采购领域,要求各方仅依据招标公告等材料的明示标准来决定中标结果,并采取正面清单的方式进行管理。由于科技发达的美国在大多领域都有制定标准的地位,在政府采购领域采用招标公告的明示标准有利于具有先发优势的美国等发达经济体。同时,设置正面清单而非负面清单增加了缔约国与潜在加入国的谈判优势,对潜在加入国不利。


在生物制药领域,协定对药品仿制采取5-8年的长期限制,有利于生物医药技术发达的美国,并不利于广大发展中国家。另外,TPP协定还赋予劳工自由结社集会的政治权利,有造成社会不稳定的潜在风险,并可能涉及到包括中国等潜在加入国的敏感问题。环保方面并未提及《巴黎协定》,减轻了发达国家承担环境保护的义务,增加了环保的弹性,不利于全球环保事业的发展。


通过对TPP协议中的各项具体条款的研究,我们认为该协定整体或对中国非常不利。若中国作为潜在加入国,将会遭到多领域的歧视与制约,并在部分敏感问题上面临困境;若中国作为非缔约国,将被排斥在成员国团体之外,无法享受到成员国具有的广泛权益,甚至有被孤立的潜在风险。


总的来说,当前特朗普政府挑起贸易战体现了以贸易为工具来系统性遏制(Containing)中国的思路,美国极有可能在投资、人才流动、多边谈判等领域对中国采取全面遏制手段。考虑到目前特朗普在美国国内草根阶层和精英阶层的支持率都在上升,且美国精英阶层可能开始逐渐形成遏制中国的共识,我们应该对未来一段时间之内中美博弈的复杂性、长期性与严重性做好准备。