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鲁政委:美国对《多德-弗兰克法案》的修订

发表于 2018-04-04    来源于:鲁政委

摘要:


  • 2018314日,美国参议院通过《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》,法案修改的内容主要涉及减轻小型银行金融监管负担,放松部分中型银行金融监管要求。
  • 《法案》中对于减轻小型银行监管负担主要体现为:简化资产充足率考量方法、允许更多银行接受互助存款、允许小银行豁免沃尔克规则、减轻小银行财务报告要求、减少小银行现场检查频率等。
  • 《法案》中对于放松中型银行监管要求包括:提高系统重要性金融机构门槛、豁免部分银行压力测试等相关要求、修改部分杠杆率计算细节、增列部分资产为高流动性资产等。

 

美国东部时间314日,美国参议院通过S.2155号议案《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》(Economic Growth, Regulatory Relief, andConsumer Protection Act,以下简称《法案》)。《法案》主要分为六个部分:一是便利消费者获取抵押贷款;二是放松监管要求,确保消费者更易获取授信;三是保护退伍士兵、消费者及房产所有者;四是对部分银行集团监管规则的修改;五是促进资本形成;六是保护学生借款人。

 

20176月众议院通过的《CHOICE法案》(Financial CHOICE Act)相比,《法案》对《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank Act)的修改较小,因此获得了部分民主党议员的支持。未来可能获得参众两院一致认可,进而被总统签署成为法律。

 

放松监管被大多数人认为是国际金融危机产生的主要原因,本次《法案》的通过将会再次打开放松监管这一“潘多拉的魔盒”吗?本文将主要介绍本次获得参议院通过的《法案》中放松金融监管方面的内容,并分析未来的可能影响。

 

一、法案的背景

 

(一)《多德-弗兰克法案》——从众望所归,到人人喊打

 

2008年金融危机之后,美国社会各界对危机发生的原因进行了深刻的反思。为加强对金融机构的监管,避免危机的再次发生,在民主党人的主导下,旨在进一步加强金融监管的《多德-弗兰克法案》通过国会审议,并经总统签署后于2010年正式生效。生效伊始,《多德-弗兰克法案》受到了美国广大民众的欢迎。根据美国达维律师事务所统计[1],截至2016719日,《多德-弗兰克法案》要求的390条具体监管规则中,已有274条(占比70.3%)监管规则落地,36条(占比9.2%)监管规则已在草案修改阶段,法案整体已基本落地,重构了美国金融行业的生态环境。

 

然而,《多德-弗兰克法案》实施之后,来自华尔街和大型金融机构的质疑声不绝于耳,批评者认为:该法案大大增加了金融机构的运营成本,过分限制了金融行业投融资行为,同时也使得部分投融资需求不能很好的满足。2016年底特朗普当选美国总统前后,其多次要求废除或修改《多德-弗兰克法案》,相关研究请见我们2017213日发布的报告《特朗普废除多德-弗兰克法案相关言论梳理》[2]

 

(二)两党议员齐携手,这次不一样

 

随着共和党人再次获得参众两院多数席位及总统职位,修改甚至推翻由民主党人主导的《多德-弗兰克法案》已正式提上美国国会的议事日程。20176月,共和党占绝对多数的众议院表决通过《CHOICE法案》(Financial CHOICE Act[3],该法案共分为十个部分,对《多德-弗兰克法案》的修改主要包括了几个方面:一是撤销沃尔克规则,允许所有银行开展自营交易、投资对冲基金或私募基金;二是废除系统重要性银行的生前遗嘱,并废止联邦存款保险公司(FDIC)对各银行处置计划的监管职责;三是提高应急准备金计提,以期避免再次使用纳税人资金救助银行;四是不再为华尔街从业人员设置奖金限额,同时不再公布金融机构CEO同员工薪资中位数差距等。由于该法案过于激进,受到了小部分共和党人和所有民主党议员的反对,至今未在参议院进行表决。

 

与《CHOICE法案》不同,本次参议院通过的《法案》较为缓和,并未直接完全推翻《多德-弗兰克法案》中内容,只是减轻了社区银行(Community Bank)及部分中型银行所受的监管要求,因此获得了部分民主党议员的赞同,将更有可能最后落地。

 

值得注意的是,《多德-弗兰克法案》的修改与否与共和党和民主党之间的角力息息相关。2010年《多德-弗兰克法案》通过时,民主党在参众两院均占有绝对优势,虽然大部分共和党议员表示反对,认为严苛的监管将损害经济的增长和限制自由经济的发展,依然无法阻止法案的通过和生效。共和党人获得参众两院多数席位并赢得总统大选之后,特朗普总统及共和党团体便开始着手废除《多德-弗兰克法案》,放松金融监管。

 

二、法案的主要内容

 

《法案》中有关放松金融监管内容主要分为两个部分:一是第二章中“放松监管和保护消费者获得信贷”(Regulatory Relief and ProtectingConsumer Access to Credit),二是第四章部分银行控股集团的定制监管规则Tailoring Regulations for CertainBank Holding Companies)。

 

(一)减轻小银行监管负担

 

《法案》第二章主要就放松小型银行所受的监管限制提出了规定。主要包括以下及部分内容:

 

一是简化了总资产100亿美元以下的社区银行(CommunityBank)资本充足率考量方法。《法案》要求监管机构重新设定社区银行的杠杆率指标(CommunityBank Leverage Ratio, CBLR),该指标计算方法与杠杆率(LeverageRatio)相似,均基于未风险加权的资产。总资产100亿美元以下的社区银行只需保证自身CBLR介于8%10%之间,而不需要再计算资本充足率,便可认为该银行已满足资本充足率要求。此前,学界便有言论认为:基于人为设定风险权重,计算得出的资本充足率指标未必能有效反映银行真正蕴含风险(如金融危机期间高评级债券大规模违约等)。因此,金融危机后巴塞尔委员会引入了杠杆率,作为资本充足率指标的补充。部分批评者认为[4]:计算资本充足率指标所需的风险加权系统过于复杂,小银行难以承担该部分成本。基于以上考虑,《法案》简化了小型社区银行资本充足率考量方法。

 

二是允许更多银行接受互助存款(ReciprocalDeposits)。互助存款指的是两个银行将同等金额存入对方银行之中,银行间互助存款旨在将部分银行资产通过存入其他不同银行的方式,确保其享有存款保险制度25万元限额的保障额度(美国存款保险制度也将同业存款纳入保障范围内),多发生于小银行之间。

 

三是允许部分小银行豁免沃尔克规则,并对沃尔克法则进行部分修改。《法案》允许总资产小于100亿美元,且用于交易的资产和负债小于总资产5%的银行可免受沃尔克规则对自营交易的约束。此前,《多德-弗兰克法案》中的沃尔克规则严格限制银行自营交易,只允许银行为做市、风险对冲从事自营交易;银行最多只能将一级资本的3%投资于对冲基金和私募基金。此外,法案还废除了禁止银行和对冲基金或私募基金使用相同名称的规则。此前,沃尔克规则禁止银行发起(Sponsor)对冲基金或私募基金,具体包括:禁止银行作为此类基金的合伙人或受托人、禁止银行对此类基金占主导控制权、禁止银行或下属机构与该类基金使用相同的名称等。

 

四是豁免部分小银行财务报告要求。《法案》要求监管机构简化总资产50亿美元以下小银行所需提交财务报告的要求。此前,根据监管要求,所有银行每季度都必须向监管机构提交一份完备的收入和相关情况报表。这些报告往往需要填写大量的表格和数据,使得小型银行不得不投入大量成本。若《法案》获得通过,小银行所提交的一季报和三季报将大大简化,从而缓解小银行消耗在此项工作中的成本。

 

五是减少了联邦储蓄协会(Federal Savings Associations)转为国民银行(National Banks)的成本。《法案》将允许总资产少于150亿美元的联邦储蓄协会可以不用申请牌照、无需变换章程即可成为国民银行。由于联邦储蓄协会主营业务应为住房抵押贷款,此前若其需发展其他业务往往受到很大限制,只有通过改变章程、申请国民银行的牌照后才能从事相关业务,而这一流程往往成本巨大。该项规则的放松将便利联邦储蓄协会进一步拓展其他业务。

 

六是减轻了部分银行接受检查的频率。《法案》拟将总资产介于10亿美元至30亿美元的银行现场检查的周期由12个月延长至18个月。此前,总资产10亿美元以上的银行需要每12个月接受至少一次监管机构的现场检查,而总资产10亿美元以下的银行只需每18个月接受至少一次监管机构的现场检查。这一规定使得更多小银行受监管检查的频率降低,减轻了其监管成本。

 

此外,该部分还提出了一些其他要求:包括要求加强美国保险监督官协会(NAIC)与其他监管机构的协作;进一步促进网上开户便利性:通过进一步促进社保系统和银行系统之间信息共享打击骗贷行为;要求财政部递交一份关于金融体系网络安全相关报告等。

 

(二)放松部分银行控股集团监管要求

 

《法案》第四章主要就放松部分大中型金融机构的监管要求进行了详细的规定,主要包括:

 

一是提高系统重要性金融机构(SIFI)门槛。《法案》将系统重要性金融机构的门槛由总资产500亿美元上调至2500亿美元。总资产500亿美元至1000亿美元的银行,法案生效后即可被划出SIFI的行列中;总资产1000亿美元至2500亿美元的银行,法案生效18个月后才可从SIFI行列中划出。该规定将会影响部分金融机构所受的监管要求:总资产2500亿美元以下的银行所进行压力测试场景数量可以减少、压力测试频率将可以降低;总资产2500亿美元以下的银行将可以不再需要强制自行执行压力测试;上市银行中必须设立风险委员会的总资产门槛由100亿美元提高至500亿美元。值得注意的是,《法案》特别提出该部分规定将不会对在美国设有分支机构的全球总资产超过1000亿美元的外国银行生效。

 

二是修改部分杠杆率计算细节。《法案》允许将托管银行在计算杠杆率时不将存入特定中央银行的资产计入资产项中。根据定义,该项规定所指特定中央银行除了美联储、欧央行外,还包括符合下列条件的OECD成员国央行:该国被美国监管规定认为是0风险权重,且该国主权债在之前五年内没有发生违约。该规定中托管银行指的是以托管、保管、资产服务(如债券还本付息等服务)为主营业务的银行。

 

三是将增列部分资产为高流动性资产。《方案》允许将投资级的具有较好市场流动性的市政债券(Municipal Bond)在计算流动性覆盖率(LCR)时列为2B级资产。此前在计算流动性覆盖率时,虽然美联储(Fed)允许小部分市政债券列为2B级资产,但是联邦储蓄保险公司(FDIC)和货币监理署(OCC)并不认可该计算方法,因此银行在实际计算时无法将市政债券列为2B级资产。然而,《法案》对于如何定义有较好市场流动性这一要求并未进行具体说明。

 

(三)其他内容

 

《法案》其他四个章节就便利居民获取抵押贷款,进一步保护退伍军人、消费者和房屋所有者,促进资本形成以及保护学生贷款人进行了相关规定,与修改《多德-弗兰克法案》关系较小。

 

一是简化抵押贷款的相关规定。该部分内容主要包括了便利化抵押贷款获取的措施,也放松了一些小型抵押贷款公司面临的监管要求,旨在促进民众更容易获得抵押贷款。

 

二是进一步保护退伍军人、消费者和房屋所有者。该部分内容旨在进一步便利退伍军人、金融消费者以及房屋所有者等获取贷款及其他金融服务。

 

三是促进资本形成。该部分主要包括了两方面改变:(一)当公司向员工给予股权作为薪酬时,减少了相关披露要求;(二)进一步便利了小上市公司向公众,公开发行小额股票的行为。

 

四是保护学生贷款人。该部分主要进行了两项改变:(一)当助学贷款担保人死亡或破产时,不允许贷款人直接宣布该笔贷款违约或强制加速该贷款偿还;(二)允许曾经严重违约的助学贷款受助人在按时进行一段时间的偿付后,向金融机构提出清除其不良信用记录的申请(受助人只能申请一次,若再违约则不可享受此优惠)。

 

三、后续流程及可能影响

 

(一)参众两院尚需达成一致

 

美国总统特朗普在参议院通过《法案》后发表声明[5],称其支持该项法案,并希望众议院能够尽快修订并通过该《法案》,以便他能尽快签署《法案》使其生效。

 

根据美国立法的一般流程,法案提出后需经参众两院通过并由总统签署才能正式生效。20176月众议院通过的《CHOICE法案》由于过于激进,并未获得参议院的认可;本次参议院通过的《法案》由于得到了部分民主党议员的支持,因此更可能最后成为法律。但值得注意的是,由于《法案》中放松金融监管的内容相较《CHOICE法案》更为温和,因此部分共和党众议员希望对《法案》进行修改、加入《CHOICE法案》中的部分内容。若最后《法案》发生修改,则还需要参众两院重新投票表决。虽然《法案》离落地尚有一段距离,但考虑到目前支持放松金融监管的共和党尚在参众两院占有优势席位(详见图表2),故而美国放松金融监管的大势恐难改变。

 

 (二)进一步加强监管,还是放松监管?

 

2017127日,巴塞尔委员会发布声明称,《巴塞尔协议III》已完成修订,国际金融危机后进一步加强金融监管的一系列举措取得了阶段性的成果。2008年金融危机后,巴塞尔委员会(BCBS)进行了金融监管政策的改革,已制定出台了大量的监管标准、指引及其他监管文件。这些监管政策在强化银行监管、增强银行抵御风险能力的同时也存在着可能的一些负面效果,国际上也有越来越多的声音认为需要重新审慎评估监管政策的总体影响,修补可能的越位缺位,甚至在适当的方面放松监管。德国央行执委AndreasDombret2017年末的一次演讲[6]中指出:有时监管政策可能会过于严厉,人们可能会幻想构建一个完美、稳定的金融系统,以至于构建出过于严厉的金融监管体制,遏制了创新、阻止了经济增长……稳定的经济增长需要风险承担以及创新的行为,过分监管可能抑制向经济提供信贷从而使经济活动衰弱……完全无风险的世界对应的往往是缺乏活力的经济增长要求小银行与国际化大银行使用相同的监管指标有可能会使小银行处于劣势。因此我支持降低对小型的、低风险、并未跨国运营的金融机构降低监管要求总体而言,我认为危机后监管政策改革完成之后,需要有一个休整期(regulatory break)。在此期间,监管部门需要充分评估改革的影响,同时对可能的越位和缺位进行改正和修补值得注意的是,以上发言中对中小银行放松监管的期望与《法案》的主要内容颇有相似之处。

 

注:

[1]https://www.davispolk.com/files/2016-dodd-frank-six-year-anniversary-report.pdf

[2] https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=000000005a83d6fb015a8d250425001a

[3]CHOICE法案》全名为《Create Hope and Opportunityfor Investors, Consumers, and Entrepreneurs Act》。

内容详见:https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/10/text

[4] http://financialservices.house.gov/uploadedfiles/financial_choice_act_comprehensive_outline.pdf.

[5]https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-passage-s-2155/

[6]https://www.bis.org/review/r171206b.htm