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邵宇:房产税能否成为地方税的支柱——兼谈城市化下一站

发表于 2018-04-19    来源于:FT中文网

原文于2018419日,发表于《FT中文网》

编者按:


2017年中央经济工作会议以后,房产税问题引起热议。但今年两会并未将其纳入立法流程,这段时间相关讨论渐渐平息,但这应该只是个时间问题。


房产税能否成为地方政府财政收入的支柱,决定了未来地方政府竞争的格局。众所周知,自1998年福利房分配制度改革以后,近20年,房地产市场的发展、土地财政、地方政府竞争与城市化进程是绑定在一起的。地越卖越少,土地财政和房价还有多少空间?如果房产税难以成为地方财税收入的支柱,缺口由什么来弥补?如果弥补不了,下一步的城市化模式是怎么样的,对投资者来说,有什么启示?


以下为正文:


财税体制改革历来都是经济体制改革中的重中之重。习总书记在十九大报告中提出了要建设现代化经济体系的任务,建设现代化的财政体系是其题中之意。2017年中央经济工作会议之后,财政部长肖捷在人民日报撰文,提出了加快建立现代财政制度的基本框架,包括理顺中央和地方财政关系、建立预算和绩效管理制度和健全地方税体系等内容。其中,关于房地产税的描述引发了广泛的关注和讨论。肖捷部长指出,将会按照立法先行、充分授权、分步推进的原则,推进房地产税立法和实施。同时还指出,要按照评估值征收房地产税,并适当降低建设、交易环节税费负担。

 

关于房地产税的讨论由来已久,但每次讨论的论题各有所侧重。而且,经过多次讨论,学界和业界在诸多问题上也已逐步形成共识,如房产税(本文的“房产税”,特指保有环节的房地产税)的地方税属性、是否该征房产税以及房产税的法理基础等。本轮讨论的核心内容更多体现在征收的细节问题上,如减免政策、税率、和效应等方面,以及房产税能否成为地方税的主体部分等,这也是本文重点讨论的问题。

 

房产税的税基如何确定

 

房产税应满足的两项基本原理分别是受益原则(Benefit principle)和量能原则(Ability-to-pay principle)。按照国际惯例,房产税作为地方税来源,主要用于满足地方政府提供公共服务的开支,如教育、医疗和社保等。房产税受益的主体和纳税主体应保持一致,这一点与物业税的性质类似,业主缴纳物业税购买物业公司的服务。

 

量能原则是目前争议比较大的领域。按照官方的表述,房地产税的政策目标包括调节收入分配、促进社会公平、引导合理住房消费等。不同时期,重点有所不同,就我国当前房地产市场的基本状况而言,房地产税或许还承担着防范金融风险,构建良序住房市场的功能。在2015年以来房地产去库存政策的影响下,中国房地产市场又迎来一波快速上涨行情,引发各界对金融周期的关注。2016年国庆节期间,各地方政府密集出台堪称史上最强的房地产调控政策,抑制房价过快上涨导致的金融系统性风险。党的十九大、金融工作会议和中央经济工作会议均强调当前阶段最重要的任务就是防范系统性金融风险。随着近期各地房地产调控政策的逐步放松,非市场化的调控政策将逐步退出,房产税能否成为调控住房市场的长效机制必将被纳入政策制定的目标函数。

 

为了引导住房向着消费品属性方向发展,房产税减免政策成为讨论的焦点之一。目前来看,存在以下三种方案:家庭首套房减免、人均面积减免和人均价值减免。房地产税的本质实际上是一种激励机制,不同政策对行为人的行为会有不同的影响。首先,首套免征方案存在多重扭曲,一方面“假离婚”行为会再次盛行,另一方面部分群体可以通过房屋置换规避纳税义务,导致大户型受到追捧,形成价格的剪刀差。而且,从《中国家庭金融调查》数据来看,首套免征会大大压缩税基。按照社科院2016《社会蓝皮书》的数据,全国拥有2套及以上住房居民占比仅为19.7%。就上海地区而言,上海金融与法律研究院的调查数据显示,拥有2套及以上住房的比例为26.68%。按照张平等(2016)的计算,首套免除方案征收的税额仅占无任何免除方案的22%。所以,首套免除方案可行性不大。其次,人均面积减免会掩盖实质上的不公平,因为面积上同质的住房存在较大的价值差异,而价值才是住户更加关心的变量。就上海而言,市中心豪华住宅楼与郊区一般住宅单价差异甚至超过10倍,同等的面积减免实际上会加剧财富分配不均的状况,这一点与房产税的功能定位是相悖的;

 

最后,人均价值减免或可以在较大程度上规避上述两种方案的一些弊端(张平等,2016)。一方面,在具体执行过程中,考虑到房价的区域差异(不同城市间和同一城市内部的不同行政区),人均减免价值幅度更具有弹性(当然,这一点与人均面积减免相关度较高),另一方面,还可以兼顾税源是否充足(这一点我们在下一节将会详细阐述)。

 

房产税能否成为地方税的基础

 

1992年分税制改革确立了中央与地方的税制结构,1998年的住房制度改革开启了中国房地产的市场化进程,高房价对土地的外溢效应使土地出让金收入成为地方政府开支的主要来源。据中国指数研究院最新公布的《2017年全国300城市土地交易报告》数据显示,土地出让总金额为40632万亿,同比增长38%。土地出让金收入占财政收入的比重约40%,其中江西、重庆、江苏和安徽的占比甚至超过60%。可以看出地土地出让金收入成为地方政府竞争的主要收入来源,所以也被成为土地财政土地财政是中国工业化和城市化背景下的产物,同时也是推动工业化和城市化的驱动因素。随着新时代经济发展基本理念的转变,以及土地财政的不可持续性,央地关系和地方税体系均需要重构。为此,房产税能否替代土地出让金而成为地方政府提供公共服务和基础设施建设的基础性资金来源,便成为理论界和政策界关心的问题。

 

基于纳税能力原则,过去10多年间国内公共财政领域对适宜的房产税税率水平进行了测算。居民纳税能力可以分别从可支配收入(包括永久收入和临时收入)、财富水平(主要是房地产价值)、消费支出等角度考量,不同视角的税率内涵和水平有较大差异。从居民收入视角来看,税率一般限定在2%-5%之间(美国为3.25%,加拿大为3%);从住房价值角度来看,税率一般在0.2%-1%之间。但从结果来看,不同视角的相关性较高。据北京大学-林肯研究院郑思齐等的测算结果来看,大中城市房产税收入仅占土地出让金的20%-40%,这也就意味着还存在60%-80%的缺口。同时,房产税也仅占地方财政收入的10%左右。从2011年上海和重庆地区的试点来看,上海房产税税收入占总税收的比例仅为2.5%左右,重庆为3.5%左右(试点方案相对比较宽松,如上海人民免征面积高达60平,且对本地户籍居民有较多优惠政策,而重庆仅对独栋住宅和高端住宅征收)。可见,房产税难当大任。

 

结合地方债负担和税收来源不足问题一起来看,未来地方政府唯一的选项似乎只能是量入为出。在资源有限的情况下,通过配置到高效率的领域,才能够实现高质量发展。所以,未来的地方政府竞争模式一定与过去40年粗放的工业化和城镇化路径不一样。而且,研究显示,当城镇化率超过60%以后,城镇化速度也将出现增速换挡,发展模式也要从注重速度向质量转变,这正是深度城市化的要义,也符合十九大报告精神。所谓深度城市化,就是所谓的城市群战略,它不再是城市化1.0阶段的全面突进,而是以人口、质量和效率为导向的深度城市化。而在此之前,城市化过程中的基建投资与土地供应都与人口流向相悖。

 

人口流动与基建投资方向不一致

 

前段时间网上盛传一篇文章,描述31省(市)的财政平衡术,称“61(福建、江苏、浙江、北京、广东、深圳和上海)通过中央转移支付补贴其余25省(市)。纵使其结论与处理数据的方法和计算的严谨性有一定关系,但也基本反映了各地的财政收支状况。从图1是其计算的结果,笔者从更广义的公共财政收支角度重新计算的结果也发现,四川、河南、湖南和湖北等地的财政赤字总额也是名列前茅。

 


再从PPP项目的规模和区域分布来看,截止201710月,项目总数量排名依次是贵州、新疆、四川等地,按金额排名分别是贵州、四川、河南等地。整体来看,财政入不敷出的省份对PPP项目的积极性也越高。但是从PPP项目落地率来看,中西部地区要明显低于东部地区。从PPP项目行业分布来看,市政工程、交通运输和片区开发为前三。在对照人口净流动数据会发现,人口流动与基建投资的方向是不一致的。这也是理解中央叫停包头地铁项目和开始整顿地方政府融资平台的一个视角。为适应建立地方政府财政破产机制,地方政府或将被纳入打破刚性兑付的范畴。


 

据国家卫生计生委流动人口司发布的《中国流动人口发展报告2016》来看,2015年,我国流动人口规模达2.47亿人。东、中(加东北)、西部地区流动人口占比分别为相应比例分别为74.7%8.7%16.6%。以2012—2014年末人口净流入量(年末常住人口户籍人口)数据来看,人口流入量最大的城市高度集中在长三角、珠三角和京津冀三大城市群。人口流入量超过100万的23个城市中,三大城市群就占了16个,其中长三角有9个城市,珠三角有5个城市,再加上北京和天津。由此可见,东部地区依然是流动人口最集中的地方,也恰恰是因为源源不断的流动人口,才是城市的活力所在。

 

财政约束下的城镇化策略

 

美国经济学家阿巴·勒那最早提出“功能财政平衡论”,强调财政预算应从其对经济的功能着眼,而不应仅仅注重其收支是否平衡,但欧洲主权债务危机对该理论形成了挑战,它宣告政府破产并不是历史上才有的现象。为了平衡财政的功能性和预算约束,应遵循因地制宜的原则,这就是按需定支,量入为出,有的放矢。为此,需要升级传统的城镇化策略(城市化1.0),通过建设城市群,实现要素的优化配置。城市群战略是城镇化的外延,毕竟行政区划只是人为建构的一种制度,当旧制度难以适应新时代的需要,就有改革的必要。

 

事实上中国已经形成了区域经济划分为四种类型——沿海发达经济带(三个三角洲)、产业转移十字星区域(中原到湘中,武汉、皖江以及成渝)、能源和地缘经济区(内蒙古、西北和西南延边城市等)和次级经济区(例如东北老工业基地、海南岛等)。其中,重点建设区域分别以粤港澳大湾区模式、津京冀一体化和雄安新区为代表。从全球经验来看,核心城市及周边卫星城市连成的城市群是城市化发展到一定阶段之后居民自发选择自然结果。下图对比了全球各都市圈人口占全国总人口的比重。以东京和东京圈为例,东京面积占比为0.6%,人口比例占比为10%,大东京圈面积占比为3%,但人口数量占比为29%

 

城市边界是由人口来定义的,而“人口地图”又是由城镇提供的公共服务和基础设施来定义的,它取决于当地政府的财政收支状况。如此来看,逻辑就清晰了,中国未来城市化的空间可能集中于财政收支状况健康的,以核心城市为中心的城市群。这既符合自然规律,也是配置效率的体现。同时,这些城市群也将成为未来基础设施建设的核心区域,甚至会扭转中央财政转移支付的方向。