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鲁政委:策略性行为与趋势性流变——评美国贸易代表办公室公布对华征税清单

发表于 2018-06-19    来源于:鲁政委

摘要:


20180615日,美国贸易代表办公室发布对华征税清单,短期折射出特朗普政府策略性行为:加大施压筹码试探对手方底牌,以获取利益最大化。一方面,清单产品行业分布及两步走程序,明示特朗普政府贸易平衡及抑制中国技术追赶的两大诉求,同时预留谈判空间;另一方面,中美经贸磋商达成扩大能源、农产品进口成果,明示特朗普政府争取票仓的诉求。

 

但值得注意的是,本轮中国反制措施或重挫特朗普政府这一策略行为:其一,中国声明此前谈判成果将不会生效,这将挫败特朗普政府自认为“落袋为安”的利益;其二,中国反制清单集中打击美国农产品,这将重挫特朗普政府的“票仓”;其三,中国坚持“不想打但不怕打”立场,将使特朗普政府无底牌可寻。

 

长期来看,在美国搅动下的全球贸易风向,长期趋势性流变态势已经形成,未来更加关注补贴、国有企业、政府采购、知识产权保护等所谓“公平贸易”方面。为此,我们必须加快改革,同时要更加重视对国内政策表述国际影响的预先评估。

 

关键词:贸易战

 

事件

 

当地时间2018615日,美国贸易代表办公室公布对中国的301关税措施清单。

 

评论

 

美国时间615日,美国贸易代表办公室公示对中国的301关税措施清单。随后,商务部新闻发言人表示我们将立即出台同等规模、同等力度的征税措施,双方此前磋商达成的所有经贸成果将同时失效

 

我们认为,对于中美贸易战还需分短期和长期两个视角观察,才可能获得清晰、理性的认识。

 

一、策略性行为

 

回顾特朗普政府对华贸易政策,此次征税充分展示了极富个人特征的“特朗普式博弈风格”。

 

观察美国征税清清单产品分布, 500亿清单被一拆为二:清单一主要为43日公示的1333项产品建议清单的子集,即经过听证程序515项被排除保留了818项,价值约为340亿美元;清单二则为301措施委员会认定的受益于中国产业政策如《中国制造2025》的284项产品,价值大约为160亿美元。

 

从其产品分布看,清单一集中分布在机械制品、杂项制品等中国对美货物贸易顺差来源项,意在“减顺差”;清单二为中国重点发展的高新技术行业,如新能源汽车、高端装备等,以知识产权为借口意在“抑赶超”。

 

如果按照特朗普贸易战诉求的三大诉求,即“减顺差”、“保票仓”、“抑赶超”进行分类,同时回顾今年以来的中美磋商细节,就会发现,特朗普是在“自以为”已经得到了前两个方面的要求之后,目前开始试探在第三个方面试探中国的底线。农业和能源是美国优势产业,同时也是特朗普“票仓”所在。为争取农业州的票选,早在2018222日,白宫发布新闻暗示新贸易协议必须能帮到那些被全球化忽视的美国人,尤其是帮助美国优势产品如能源和农产品的出口。而从中美谈判的成果来看,62日至3日,中美开启2018年的第三轮磋商,双方就落实两国在华盛顿的共识,在农业、能源等多个领域进行了良好沟通,取得了积极的、具体的进展,相关细节有待双方最终确认。随后,美国白宫发布新闻称中美此次磋商重点在于扩大美国能源和农产品对华出口,以缩减贸易逆差,同时增加美国就业增加和经济增长。

 

从执行日期看,清单一预计于76日正式执行,税率为25%;清单二产品仍需经过进一步听证程序。二者都预留了足够的时间。

 

根据美国301法案,最终清单公示并不意味着征税措施立即生效。具体而言,一般301调查一般需经过以下流程:(1)发起调查;(2)磋商;(3)贸易代表裁定;(4)措施实施;(5)对外国的监督;(6)措施的修正和终止;(7)信息的请求;(8)行政管理程序等。当前美国对华“301调查正处于措施实施阶段。同时根据《美国法典-海关关税卷》第2415条,一般情况下最终清单公布后30天内付诸实施;同时该法条规定了例外,即在特殊情况下可以将制裁措施的实施延后最长不超过180天。其中特殊情况包括:第一,调查申请方主动要求延迟;第二,调查对象国在起草或实施立法或在行政措施方面取得实质进展;第三,美国贸易代表认为延迟有助于维护美国的权利或者得到令人贸易的解决方案。这表明,当前最终制裁清单公示并非为“301调查进入最终制裁阶段,制裁清单仍可能因为总统的指示而改变。而此次美国制裁清单分两步走,亦为后续谈判留有空间。

 

这或许是特朗普短期的策略性行为,即先易后难,通过加注不断试探对手方的底线,以争取对自己的最大利益,而这恰恰是特朗普政府的惯用伎俩。以“特金会”为例,自510日特朗普宣布将与金正恩会晤至612日特朗普与金正恩正式会晤,特朗普政府态度亦多次出现反复,甚至还出现特朗普亲自展示亲笔签名的取消见面的声明,以强力测试对手方底限。

 

综上,不难看出,此次美方公示制裁清单是特朗普政府的典型的策略性行为:先易后难不断试探对手方的底牌,争取利益最大化。

 

面对上述行为,中国的反制行为或令特朗普政府的这一短期性策略性行为受挫。

 

具体而言,商务部发言人表示“双方此前磋商达成的所有经贸成果将同时失效”,这将重挫美国短期策略性行为。即美国不仅难以争取新增经贸利得,同时其自认为已“落袋为安”的经贸利益踏空。

 

此外,北京时间616日凌晨,国务院关税税则委员会发布公告决定对原产于美国的659项约500亿美元进口商品加征25%的关税,其中545项月340亿美元商品自201876日期实施加征关税,对其余商品加征关税的实施时间另行公布。无论是从金额上还是从执行日期看,中国的反制措施体现了同等规模和同等力度。这进一步表明了中国对贸易战的基本态度:我们不愿意打贸易战,但我们也不怕打贸易战。在中国不怕打贸易战的基本坚持下,特朗普的底牌试探策略或失效。

 

进一步从中国的反制效应看,中国的反制或重创特朗普“票仓”。具体从中国公示清单一的产品分布看,主要集中在农产品及运输工具,这与此前我国公布的500亿反制清单行业分布类似,参见图表1。而根据我们此前的测算,假定中国价值500亿的反制清单进入制裁阶段,美国植物油和油脂对中国出口将下降45%,随后依次为其他农作物、谷物、植物纤维等,参见图表2

 

二、趋势性流变

 

从长期来看,特朗普政府搅动下的全球贸易风向,趋势性流变已初步形成。

 

一方面,全球贸易规则体系正由“多边”转向“双边”倾斜。美国重谈NAFTA、美韩自由贸易协定均体现了其贸易政策由多边转向双边的趋势性流变特点,将对美国不利的贸易政策推到重来。

 

另一方面,补贴等问题已为主要发达经济体关注。此前于201868日开幕G7会议,最终以美国拒签反对保护主义、倡导自由贸易的联合公报惨淡收场,折射当前全球自由贸易谈判已陷入僵局。取而代之,公平贸易逐渐成为全球贸易谈判的重点。2018531日美国、日本及欧盟三方共同发表《关于工业补贴、市场导向和技术转让的联合声明》,确认解决非市场导向的政策和做法,导致严重的产能过剩,为我们的工人和企业创造不公平的竞争条件,阻碍创新技术的开发和使用,并破坏国际贸易的正常运作,包括现有规则无效为其共同目标。这表明,当前贸易规则倡导已由“自由贸易”转向“公平贸易”,贸易行为重点也已由反对保护主义行为转为纠正不公平贸易行为。

 

在“公平贸易”规则倡导下,中国非市场导向的政策和做法成为美国重点关注对象。具体而言,美国贸易代表办公室公布的制裁清单二则直指受益于中国产业政策如《中国制造2025》的产品。同时,“301调查以中国知识产权问题为由发起。针对知识产权,美国认为中国存在强制性技术转让、要求专利低于经济价值、以中国政府为导向的并具有战略目的而对敏感的美国科技进行收购、公然地网络盗窃被美方认定为激进的技术政策。在美方看来,中国的这一非市场导向政策和做法违背了公平和对等贸易原则,进而损害了其相关技术岗位就业。

 

根据以上,全球贸易由“自由贸易”转向“公平贸易”趋势性流变已初步形成,美国对华经贸政策关注重点也从传统的缩减贸易顺差转为更为广泛的非市场导向政策和做法。由此,在应对中美经贸冲突方面,我们还需转变传统思维:即以“坐飞机,吃大豆”的方式并不能从根本上扭转美国对华经贸态度。换言之,中国应从自身改革做起,加快市场导向型经济体制构建和完善。同时,在国内相关产业政策相关表述上,中国应强化多边贸易规则及双边贸易规则中关于非市场行为认定的认识,以避免落人口实。