Home 专家文章

李迅雷:财政政策还不够积极吗(兼论税收高增长之谜)

发表于 2018-07-25    来源于:李迅雷

723日,国务院常务会议提出更好发挥财政金融政策作用,支持扩内需调结构促进实体经济发展;确定围绕补短板、增后劲、惠民生推动有效投资的措施。针对前期争论激烈的财政政策是否积极问题,以及对上半年国家税收收入高增长与减税举措相悖的质疑,本文进行探讨。

 

主要观点


1】财政政策到底是不是积极?对于财政政策是否积极需要从广义视角来观察, 2016年,广义财政赤字率已经超过了9%2017年虽然有所回落,也超过了5%。从这个意义上讲,财政政策很难用不积极来概括。

2】为何上半年税收收入大幅增长,收入端的新变化更值得关注。对于税收高增长讨论过多次,诱发本轮税收高速增长的因素主要有两个,一是税收征管力度的加强;二是价格上涨。影响赤字水平的主要因素在收入端而不在支出端。

3】金融与财政有着千丝万缕的联系,无法割裂税收与货币的关系。金融和房地产业是货币向税收转化的媒介。资金空转并未带动GDP,却带来了大量的税收。从这个视角来观察,实体经济方面,由于制造业增值税税率下调1个百分点,短期税基难以大幅度提升,必然减少整体税额;虚拟经济方面,伴随着货币供应量增速回落,房地产限制措施,以及金融去杠杆等手段叠加,都可能对税收增速产生制约。

 

前期财政政策:没有不积极

未来财政政策:只有更积极


以下是对昨天国务院常务会议简要评述


1】如何理解积极财政政策要更加积极。首先进行明确定调,前期财政政策是积极的。因此,财政政策的大方向不会发生转变,更加积极侧重体现在力度上。

 

2】变的是收入端,不变的是支出端本次会议提出的财政政策发力点,集中在收入端,包括减税降费,扩大研发费用加计扣除,以及加快1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度,并未提及支出端。因此,从2017年以来,支出结构由支持基础设施建设转向支持社会事业建设的大趋势不会发生变化,教育、医疗、卫生、养老等社会事业,仍将是财政政策发力的重点。

 

3】基建的重点在于防止烂尾而非稳增长本次会议明确了基建项目的资金来源,侧重于地方盘活存量资金。同时,引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾等政策表述,也表明政策目的并非依赖基建稳增长

 

4稳健的货币政策要松紧适度不在总量在流向。短期来看,保持适度的社会融资规模和流动性合理充裕等提法,有望确保整体流动性。但本次会议的重点在于疏通货币信贷政策传导机制。同时,对降准资金的流向也做出了限制,用于支持小微企业、市场化债转股,因此,后续货币政策的重点在于引导资金支持实体经济和协助去杠杆,而非简单的总量扩张。

 

历年财政政策力度评估:

除去2014年,财政政策均够积极

 

首先还是要看财政政策目标是什么?


如果细心观察一下近年来财政政策的相关表述,就会发现,财政政策态度始终是以“积极”来描述的。“十二五”以来,2011年强调继续实施积极的财政政策2012年提出把握好稳中求进的工作总基调实施积极的财政政策2013年则强调紧紧围绕主题主线,坚持稳中求进的工作总基调,继续实施积极的财政政策2014年进一步强调坚持稳中求进、改革创新,继续实施积极的财政政策2015年提出了坚持稳中求进、改革创新,继续实施积极的财政政策并适当加大力度2016年进入十三五之后,提出了继续实施积极的财政政策并加大力度”,比2015年的适当加大力度更进一层。


比较历年财政政策的实际执行情况,发现财政政策的真正发力是从2015年开始的:2014年实际财政赤字低于预算赤字故财政政策是名义积极,实际不积极;2015年的实际财政赤字按我们的口径计算为3.4%,超过2.4%的官方口径,可谓非常积极;2016年积极的财政政策,可以用洪荒之力来形容。实际财政支出如此之巨大,政府与国企和居民负债端的大幅扩张必然对应资产端的大幅膨胀,资产膨胀中的一部分是企业利润的扩张,这构成2016年企业利润回升的主要原因。


值得特别注意的是,2017年是财政政策表述发生变化的关键时点,提出了财政政策要更加积极有效。这个有效的提法,至少暗含着对前期积极财政政策的反思,特别是在财政政策传统发力的部分领域、门类、地区,存在无效的部分。另外,或许也暗含着,未来财政政策的重点,不在于大幅度扩充总量,而在现有水平上注重提高效益。


与之相延续的是,2018年,财政政策的表述,进一步转变为积极的财政政策取向不变,要聚力增效,都表明财政政策在积极的大方向下,发力的重点已经出现了明显的变化。再下一层,财政政策的具体内容,也体现出政策支持重点从需求侧转向供给侧的意图,比如在2015年之前,财政政策的发力点更加侧重扩大需求保持一定的政策刺激力度保持一定的政府投资规模,而在2016年之前,发力点则体现出了减税降费优化供给结构等提法。

 

如果说上述表述,只是在一定程度上代表了政策目标和意图的话,那么财政政策的实际情况到底是否积极呢?最近的争论是从赤字率没有大幅提升来定性财政政策是否积极,但官方赤字率并非唯一标准。


中国的财政赤字历来有狭义赤字率和广义赤字率之分,狭义的赤字率是在一般公共预算收入的基础上,考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本运营预算调入基金、动用结转结余资金等因素,2016年和2017年基本都达到了3%的水平。


如果加上城投债融资支出、政策性银行金融债融资支出、抵押补充贷款融资支出(PSL)、铁路建设债融资支出和专项建设债券融资支出后,计算广义财政赤字率,其实已经远远超过了狭义的赤字率。按照广义财政赤字来计算,2016年,广义财政赤字率已经超过了9%2017年虽然有所回落,也超过了5%。从这个意义上讲,财政政策确实很难用不积极来概括。

 


不能以“收入端”的变化来作为

——财政政策积极与否的依据


按照“赤字=支出-收入公式,决定赤字水平的要么是支出端,要么是收入端。个人理解,这次对财政政策讨论,的确需要考虑支出力度问题,但收入端不应被忽视。特别是本轮财政收入出现了较高增长。那为什么会出现财政收入的较高增长?占财政收入比重超过80%的税收收入发生了一些新变化,值得关注。

 


其实,对于税收超高速增长,已经讨论过很多轮了,早在20多年前,1994年以来,伴随着税收收入持续提速,出现高速增长、超常增长、超速增长、超高速增长等一系列名词。


本世纪头十年,也出现了一轮税收高速增长。按传统观念来说,经济决定税收、税收来源于经济,或者说,经济才是税收的源泉。但从实际情况来看,中国税收增长与GDP代表的经济增速之间,产生了一定的背离,这个背离问题以往也多次讨论过,影响税收增速的因素,除了经济因素之外,还有很多非经济的因素,或许非经济因素是影响税收高增长的主因。


以下就来说说税收高增长之谜:


如果把影响本轮税收增长分解成三个部分的组成,即“增长因素”、“管理因素”和“价格因素”。“增长因素”看作是GDP增长带来的结果,增长因素在税收增长的诸多因素中应该占据主导地位;管理因素则主要与加强征管存在比较大的关系;价格因素则是由于总体物价水平的上涨,进而引发税收的增长。


首先来看“管理因素”,在现行税制的基础上,加强税收征管的力度,都会减少税收的“跑冒滴漏”,提升税收的征收率,最终会导致税收收入的增加。特别是近年开始推行“金税三期”(税收管理信息系统工程的总称),加强税收征管水平的力度是趋于不断提升的。


如果我们把税收增速与现价GDP增速(涵盖了价格因素)的差值,看作是税收征管力度的话,可以发现,从20174月以来,整个税收征管力度是不断提升的。而只要税收征管水平不断提升,税收增速跑在GDP增速前面的可能性,仍然是比较大的。

 


再来看价格因素,由于对外发布的GDP增速,往往按不变价格计算,而税收增速按现价计算,为了两者具有可比性,需要把GDP平减指数加入,计算下现价GDP的增速。上图也可以发现,从2016年开始,GDP平减指数见底回升,由于GDP平减指数可以被看作是总物价水平一般性的衡量指标,而当前的税收制度是从价征收,价格上涨必然会带动税收的提速。如果再进一步观察PPI当月同比增速后,就会发现,税收与价格增速之间的同步性更为明显。

 


价格上涨对税收增速的带动,还同步体现在了区域分化上。由于PPI的涨价呈现出采掘-原材料-加工逐级递减的态势,采掘的明显涨价,也带动了以资源品输出为主、产业结构单一的西部省份的明显增长,2017年一般公共预算收入较2016年提速省份的前三名为山西、陕西、新疆,这都是传统的资源输出大省。

 


由此可以发现,诱发本轮税收高速增长的因素主要有两个,一是税收征管力度的加强,未来一段时间,税收征管力度可能持续保持在高位,仍将对税收增速形成支撑;二是价格上涨带来总收入在政府与企业部门之间的重新划分,这将取决于“环保限产”的力度,后续若有松动,在导致价格回落的同时,也将对税收增速形成负面的拉动。而伴随着支出相对刚性,或许影响赤字水平的主要因素在收入端而不在支出端。

 

 税收高增长:货币政策也是同谋

 

通过比较税收、GDP、货币供应量三者关系,可以发现,税收收入与GDP的比值,在较长时间呈现出持续上升的态势,表明税收增速都要高于GDP的增速。而再观察税收增速与M2的比值,则会发现呈现出窄幅波动的态势。金融和房地产业则是货币供应量向税收转化的重要媒介。

 


2015-2016年多次降息、降准之后,流动性并未流入实体经济,反而聚集在金融和房地产体系内空转;金融业和房地产业的繁荣,并未带动GDP的增长,却带来了大量的税收。通过观察2010年到2016年,税收与GDP的比值,就可以发现,金融业和房地产业在产生单位GDP的过程中,产生税收的比例,要远远高于以制造业为代表的实体经济。

 


剔除掉房地产和金融业后,其他行业税收增速,早在2012年就已进入一个相对稳定的平台期,在2015年,甚至有所滑落。而与此同时,房地产业和金融业的税收收入,则持续保持较高水平。

 


而房地产业之所以会出现这样的差异,则有可能是由于在土地出让、房地产开发投资环节,是既产生GDP和税收,而在二手房交易中,只产生税收,不产生GDP,二手房交易越活跃,则产税越多。在金融业中,资金的空转或许也会导致产生税收但不产生GDP的类似情况。从这个视角来观察,实体经济方面,由于制造业增值税税率下调1个百分点,短期税基难以大幅度提升,必然减少整体税额;而虚拟经济方面,伴随着货币供应量增速的回落,房地产市场相关限制措施,以及金融去杠杆等手段的叠加,都有可能对税收增速产生制约。


财政应如何加杠杆?


按照三驾马车拉动经济增长的逻辑,目前固定资产投资构成中,基建投资增速回落最快,房地产投资维持高位,制造业投资企稳。因此,人们预期这次财政“放水”,应该会在基建投资上。但是,过去五年来,基建投资始终维持接近20%的高增长,基数已经很大了。这一领域终究会到投资穷尽时,故应该细水长流,否则就会陷入日本当年的境地。


回顾改革开放四十年的高增长,2007年之前是欠账式增长,就是借助人口红利,大幅度引进外资,大规模搞投资,但对于教育、医疗、养老及其他社会福利方面的投入过少,形成巨大欠量。2008年以后,为了实现保增长目标,采取负债式增长模式,全社会杠杆率水平大幅度上升。但历史遗留下来的欠债并没有偿还,随着人口的老龄化,还债期已经降临。


因此,大规模减税是必须的,即还富于民,尽管税收的高增长主要原因是管理因素和价格因素。而在财政支出领域,则更应该用于民生领域,如加大对于医疗、教育和社保的投入,减少基建投入。同时提高财政透明度,精简行政机构,减少行政费用在财政支出中的比重。