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李湛:化解中国经济挑战的关键仍在于正确处理政府和市场关系

发表于 2018-09-17    来源于:李湛

作者:李湛,中山证券首席经济学家,方鹏飞,中山证券研究所债券组主管


一、当前中国经济面临挑战的重要原因仍在于市场和政府关系有待理顺


当前,中国经济除面临中美贸易冲突这一外部挑战外,还面临许多重大的内部挑战,如国企改革进展缓慢,民营经济面临不公平、不友好的竞争环境,市场上关于“国进民退”的担忧和争论升温,金融不稳、资本市场信心低迷等。内因是事物发展变化的决定性因素,中国经济能否行稳致远,关键在于中国经济内部挑战能否得到化解。自改革开放以来,我国经济体制改革的核心问题始终是正确处理市场和政府的关系,十九大报告进一步提出“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。当前中国经济面临挑战的重要原因仍在于市场和政府关系有待理顺,特别是政府干预过多,未能“使市场在资源配置中起决定性作用”。


(一)“使市场在资源配置中起决定性作用”实际上是“使资本在资源配置中起决定性作用”


资本在资源配置的市场竞争中优胜劣汰,这是最基本的经济规律。从这一经济规律来看,“使市场在资源配置中起决定性作用”实际上是“使资本在资源配置中起决定性作用”。“市场”参与方包括消费者、监管者(政府)、生产者、企业经营者等,在这些参与方中,代表资本的生产者、企业经营者才是进行资源配置的主体。生产什么、生产多少、怎样生产和为谁生产由资本基于其“保值增值”的需要自主决定。


我国改革开放的实践也是“资本在资源配置中起更大作用”的体现。在改革开放之前,我国经济采用计划经济体制,政府是进行资源配置的主体,历史已经证明实行计划经济、由政府进行资源配置这条路走不通。改革开放之后,随着家庭联产承包责任制和私营经济的发展,非公有制资本(非公资本)开始出现并逐渐在资源配置中扮演重要角色,市场经济得到发展壮大。同时,国有企业进入市场并按经济规律办事,国有资本也成为进行资源配置的重要主体。显然,改革开放以来市场经济的发展就是“资本在资源配置中起更大作用”的体现,没有资本特别是非公资本,就不可能有市场,也不可能有改革开放和改革开放的成绩。


(二)“未能使资本在资源配置中起决定性作用”是中国经济面临内部挑战的主要原因


1.国企改革进展缓慢、民企面临不公平竞争


国企改革进展缓慢和民企面临不公平竞争本质上是同一个问题。正是由于国企改革进展缓慢、国有企业享有国家信用受到市场优待,以民企为代表的非公经济所以面临不公平的市场竞争环境。国企改革进展缓慢和民企面临不公平竞争仍是当前中国经济面临的重大现实问题。国企改革进展缓慢体现为:国企现代企业制度仍未普遍建立,市场化经营导向较弱、国企经营效率偏低;市场上国企信仰依然存在甚至近年来有所增强。非公经济面临不公平的市场竞争环境也是不争的事实:民营经济一直面临融资难、融资贵的问题,受金融体系融资能力收紧影响,今年以来债券市场民企违约事件大幅增加;外资企业也存在不公平竞争的困扰,中国欧盟商会的调查报告显示,欧洲投资者认为在市场准入、国有企业和监管环境等方面面临阻碍。


国企改革进展缓慢、民企面临不公平竞争的原因在于政府干预过多,未能使资本在资源配置中起决定性作用。从政策文件来看,国企改革涉及四方面内容,即国有企业、国有资产、国有资本、国有经济,政府对这四方面内容都有管理要求。如19大报告中关于国企改革:要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。显然,国有资本、国有企业、国有经济、国有资产的经济含义各不相同,同时对国有资本、国有企业、国有经济、国有资产进行管理,很可能会导致政府干预过多、令出多门的局面。一是政府对国有经济、国有资产、国有企业的管理导致“令出多门”,干扰政府对资本的管理,使得国有资本无法在资源配置中起决定性作用,最终导致国有企业市场化经营导向性较弱,国有企业经营效率较低。二是基于防范国有资产流失、促进国有资产保值增值等要求,国有企业不可避免会享有国家信用,市场上形成了国企不会倒闭破产的信仰,导致国有企业和国有经济的市场地位凌驾于民营企业和民营经济之上,最终导致非公经济不公平的市场竞争地位。


2.“国进民退的担忧和争论升温


近年来,在三去一降一补、污染防治、金融防风险等政策的推行过程中,许多民营企业利益受损,“国进民退”的担忧和争论由此升温。例如,污染防治和去产能等政策导致许多民企关停、金融防风险政策导致民企经营困难、债务违约增加。虽然民企利益受损有一定的合理性,如民企过去对环保措施的重视程度偏低、民企在上一轮货币政策宽松阶段加杠杆过于激进等,但在国家不断强调“鼓励、支持、引导非公有制经济发展”“保护非公有制经济和民营企业产权”的背景下,“国进民退”的担忧和争论升温也表明非公有制经济当前正面临困惑和疑虑,不利于发挥非公有制经济在促进经济发展中的积极性。近期,有自媒体抛出“私营经济离场论”并引起舆论争议,这背后虽有自媒体以标题党博眼球的嫌疑,但也是“国进民退”争论的真实反映。


“国进民退”的担忧和争论实际上也来源于政府和市场关系未能理顺。19大报告提出让市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,但发挥政府作用必然会影响、干扰资源配置过程。一旦发挥政府作用的方式方法不得当,很有可能会导致政府成为主导资源配置的力量,使得让市场在资源配置中起决定性作用无从谈起。近年来,有些政策执行可能就导致了类似局面。例如,在去产能、污染防治、金融防风险等政策推行过程中,由政府划线一刀切的关停企业或金融业务,这显然不是让市场在资源配置中起决定性作用,而更多是政府成为资源配置的主导力量”。如果此类一刀切政策频频出现,非公有制经济必然会面临由市场还是政府主导资源配置的困惑,对“国进民退”的担忧也由此出现。


3.金融不稳、资本市场信心低迷


最新研究经济工作的政治局会议指出,“当前经济运行稳中有变”,下半年需做好“稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”。政治局会议之所以提出要稳金融,正是因为近段时间以来出现了金融不稳、资本市场信心低迷的局面。20181-8月,社会融资规模为12.3万亿元,较去年同期减少约13%,除2月和4月数据实现同比正增长,以及8月数据为小幅负增长外,其余各月社融数据均出现两位数负增长。社会融资规模大幅减少对资本市场带来重大打击。一是债券市场违约多发,债券市场融资功能一度冰封。今年以来债券市场新增违约主体数量已超去年全年,并且违约主体向上市公司群体蔓延,受违约增加、市场情绪紧张影响,5月和6月信用债融资规模大幅减少。二是资产价格走势表明资本市场对经济走势预期悲观。今年以来股票市场大幅下跌,主要股指已较前期高位下跌超20%;债券市场利率大幅下行,10年期国债收益率较年初下滑约30BP。股票市场下跌、债券利率下行表明资本市场对经济后续走势预期悲观。


金融不稳归根到底仍是政府和市场关系未能理顺的结果。金融市场是资本这一资源进行配置的场所,金融监管则是政府发挥作用的体现。显然,金融监管政策调整会对资源配置过程(金融秩序)造成影响,政府必须考虑到这一影响,避免由监管政策成为影响资源配置的主导因素。近年来,政府大力加强金融监管、封堵监管漏洞,取得化解金融风险成绩的同时,一定程度上政府自身成为了主导资源配置的重要力量。例如,为拆解影子银行,监管层调整了银信类业务和委托贷款业务的监管政策,受此影响,委托贷款和信托贷款的市场秩序出现急剧变化。20181-8月,社会融资规模中委托贷款和信托贷款分别为-1.02-0.37万亿元,较去年同期分别减少1.621.92万亿元。受监管政策调整,存量规模超20万亿元的信托贷款和委托贷款何去何从、如何进行再融资面临较大不确定性,金融监管而非市场成为影响资源配置过程的主导因素。


二、正确处理政府和市场关系,化解中国经济内部挑战


内因是事物发展变化的决定性因素。中国经济能否行稳致远,关键不在于中美贸易冲突,而在于中国经济内部挑战能否得到化解。自改革开放以来,我国经济体制改革的核心问题始终是正确处理市场和政府的关系,当前中国经济面临挑战的重要原因仍在于市场和政府关系有待理顺。要化解中国经济内部挑战,确保中国经济行稳致远,必须真正做到“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。


(一)以“让国有资本在资源配置中起决定性作用”推进国企改革


国企改革的切入点已经在向“资本”转变。201610月,习近平在全国国有企业党的建设工作会议上提出坚定不移把国有企业做强做优做大,至19大报告,其表述已调整为推动国有资本做强做优做大,决策层已逐渐意识到国企改革的重点应该是管资本,而非管企业。目前,国企改革已进入至管资本为主的阶段,但正如上文引用的19大报告关于国企改革的内容,政府仍有对国有经济、国有资产、国有企业提出直接管理要求,而这些要求可能会对国有资本管理形成干扰,进而对让资本在资源配置中起决定性作用形成干扰。从让市场在资源配置中起决定性作用”的要求出发,国企改革应以资本为抓手,让“国有资本在资源配置中起决定性作用”:政府直接管理国有资本,同时通过管资本形成对国有经济、国有企业、国有资产的间接管理,防范国有资产流失、优化国有经济布局。


(二)政府政策应倾斜于国有资本而非国有企业


公有制经济是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,有所倾斜是应有之举,但侧重点应在于国有资本,而非国有企业。政府可以通过给予国有资本税收优势、投票权优势等方式向公有制经济进行政策倾斜,维护公有制经济地位。建国初期,我国政府即有通过给予国有经济税收优势进行经济管理的成功例证;英国政府在进行国企改革时也曾经采用金股制给予政府以投票权优势。在政府政策倾斜于国有资本的同时,政府政策应淡化国有企业和非国有企业的区分,让各类型企业在市场上公平竞争,营造公平竞争的市场环境。


(三)“发挥政府作用”应注意方式方法,避免对资源配置过程形成过大干扰


历史已经证明,政府并不具备判断哪种资源配置更好的能力,由政府主导资源配置的路走不通,应该“让市场在资源配置中起决定性作用”。“发挥政府作用”必然会影响资源配置过程,政府“发挥作用”时应注意方式方法,避免对“市场在资源配置中起决定性作用”产生干扰。即使政府出于化解风险、消除市场负外部性等“好心”进行市场干预,但如果方式方法不得当、对市场秩序造成过大影响,反而会出现好心办坏事的结果。


以污染防治和化解金融风险为例。企业污染和影子银行金融风险确实是负外部性的体现,需要政府加以干预。政府应该做的是通过惩处、监管等手段将负外部性内部化,同时让市场来决定企业该如何调整生产、金融业务又该如何调整。政府不应该因为污染防治、化解金融风险的需要,一刀切的关停污染企业和叫停影子银行业务。因为就资源配置效率而言,政府并不具备识别“企业继续存在、污染继续发生”和“企业关停员工下岗、污染不再发生”,以及“影子银行继续存在且提供融资功能、金融风险继续积聚”和“影子银行被拆解且融资功能消失、金融风险消失”孰优孰劣的能力。在污染防治和化解金融风险上“更好发挥政府作用”,必须让“市场在资源配置中起决定性作用”。