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廖群:地方政府隐性债务的“或有”率值得研究

发表于 2018-09-20    来源于:廖群

根据国家财政部数据,截至2017年末,中央政府债务馀额13.48万亿元(人民币,下同),地方政府债务馀额16.47万亿元,两者相加政府债务馀额29.95万亿元,佔当年GDP36.2%,大大低于欧元区入围标准的60%。其中,地方财政馀额控制在全国人大批准的2017年地方债务限额的18.82万亿元以内,债务率(年末债务馀额佔当年政府综合财力的比率)76.5%,也大幅低于国际通行的100-120%警戒綫。

 

但问题是,以上为政府显性债务,地方政府还有大量的隐性债务。地方政府隐性债务的规模及其风险成为市场与政府担忧的重点。

 

何为地方政府隐性债务?顾名思义,就是各级地方政府显性债务之外的债务,而显性债务就是政府财政预算内的债务。与显性债务相比,隐性债务有四大特点,一是不在地方政府资产负债表的负债之内;二是举债主体不是地方政府,而是地方政府各种形式的融资平台;三是隐性债务不是“既定”债务,而是“或有”债务,即,债务的偿还不是“既定”义务,而只是在融资平台不能偿还时才须履行,且偿还的金融只是融资平台不能偿还的那个部分;四是隐性债务大多数由投资项目所承载。

 

市场首先关心的是地方政府隐性债务的规模。对此,非常遗憾,由于其隐性性质,官方没有正式的统计,市场估值则相差巨大。国际方面,国际清算银行(BIS)的估值是,2017年底中国地方政府隐性债务馀额8.9万亿元,国际货币基金组织(IMF)的估值则高得多,2016年底达19.1万亿元。国内方面,各方的估计值相差更大,从5.9万元到50万亿。形成特高估值的主要原因是估算者只是将历年地方融资平台的发债额简单相加,而忽略了历年来这些债务的已偿还额。考虑这些已偿还额,应该说低端的估值较高端更为可信。当然,已偿还额也是估计值,也有准确性的问题。所以,除去特高估值,大致取各方估值的平均数,即,15万亿,可能较为接近事实。

 

15万亿,相当于2017GDP18%,也是一个很大的数额,如果将之与政府的显性负债相加,政府债务佔GDP比重便上升至56.2%,接近60%的国际警戒綫,说明地方政府隐性债务的确不可忽视。

 

其实,其风险程度更值得研究。于此,上述隐性债务的第3个特点,即“或有”性,是关键。政府债务的风险程度在于政府对于债务的可偿还程度,而可偿还程度又首先取决于偿还的“既定”性,即,政府是否“既定”要偿还,还是“或者”要偿还。如果是“既定”要偿还,可偿还程度就是一个大问题,而如果是“或者”要偿还,问题的程度就要打一个折扣。对于显性债务,应该说绝大部分是 “既定”要偿还的。但对于隐性债务而言,鉴于其“或有”性,是“或者”要偿还。这就是说,地方政府隐性债务,相对于显性债务,风险程度应该打一个折扣。这个折扣就是地方政府隐性债务的“或有率”,即,隐性债务的融资平台不能自己依靠债务承载项目的现金流偿还债务而必须由地方政府代为偿还事件发生的概率。

 

那麽地方政府隐性债务的承载项目能否产出现金流呢?前述隐性债务的第4个特点表明,与显性债务大部分是一次性的消耗不同,隐性债务的大部分承载在投资项目上,而投资项目是能够产生现金流的。根据《2013年全国政府性债务审计结果公告》与海通证券研究所的整理,地方政府或有债务资金的投向,41%在交通运输施工建设,30%在市政建设,7%在科教文卫,6%在保障住房,其他在农林水利、工业和能源、生态建设和环境保护及土地储备等领域,可见大部分投在将来能够产生现金流的投资项目上。当然,能产生现金流,不是说一定会产生现金流,取决于项目的不良资产率有多高。而上面所说的隐性债务的风险折扣率,或“或有率”,大致就等于债务承载项目的不良资产率。

 

所以,地方政府隐性债务的风险程度取决于这些债务的承载项目不良资产率的高低。如果不良资产率为0,则项目本身的现金流就能偿还债务,不需要地方政府代为偿还,债务的风险程度便为0。如不良资产率很低,则需要地方政府代为偿还的比率不是0也很低,则债务的风险程度很低。当然,如果项目不良资产率很高,需要地方政府代为偿还的比率很高,则债务的风险程度很高。这就是说,就风险程度而论,不能将地方政府的隐性债务与显性债务同等看待,隐性债务比显性债务要低,低多少取决于债务承载项目的不良资产率。对大多数的承载项目而言, 鉴于其政府项目性质,不良资产率无疑会高于一般项目,但也不应该 高至100%

 

鉴于此,地方政府隐性债务承载项目的不良资产率, 也就是隐性债务的“或有率”,值得认真研究。这一“或有率” 或不良资产率搞清楚了,地方政府隐性债务的风险程度就明确了。而且,搞清楚这一点还将有利于今后将隐性债务显性化并解除地方政府的这一负担。即,将承载高不良资产项目的债务显性化,连同项目一起剥离出地方融资平台而划入地方政府的财政预算,同时,将低不良资产项目的债务非政府化,也与项目一起剥离出地方融资平台而归入现有或新成立的国有企业。最终, 让地方政府隐性债务连同地方政府融资平台一起退出历史舞台。最近国务院下文允许资不抵债的地方政府融资平台依法实施破产重整或清算,应该是朝着这个方向前进的一个步骤。