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邵宇:美-墨-加协议(USMCA)全解及其对中国的启示

发表于 2018-12-04    来源于:邵宇

作者:

邵宇博士为东方证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

陈达飞博士为东方证券高级研究员,秦培景、琳琦对此文亦有贡献


本文首刊于2018123日出版的《财经》杂志


这么多新闻和评论,最关键其实是谁主导这90天谈判——莱特希泽(301报告操盘手)。其余美方团队分工明确,姆负责软,蓬负责硬,内负责狠,库德洛负责模棱两可,博负责冲突,彭斯负责煽风点火,川总负责发推特。


正文


美国正在重建以美国为中心的、美国利益优先的贸易新格局,我们将其概括为“三条腿走路”:第一,修改多边贸易规则,以WTO为代表,谈不拢,就退群;第二,重建双边(或区域)贸易体系,以美--墨协议(USMCA)、美韩协议,和正在谈判的美日协议为代表;第三,重新定义与中国的贸易关系。有两个选择:要么谈判,达成某种共识,而这种共识很可能是美国占优的;要么被孤立,USMCA中的排他性条款就是证明。极端情形是,G2脱钩,各自循环。

 

经过长达14个月的贸易谈判,美国、墨西哥和加拿大三方于930日达成《美墨加贸易协定》(The United States-Mexico-Canada Agreement,简称USMCA),并于1130日正式签署生效,以取代1994年以来生效的《北美自由贸易协议》(North American Free Trade Agreement,简称NAFTA)。美国当地时间101号,特朗普和贸易代表莱特希泽在白宫先后发表演说,庆祝USMCA的签署。特朗普称USMCA创造了历史,称其为历史上最现代、最先进、最平衡的贸易协定”。莱特希泽称USMCA将成为美国后续贸易协议的模板。他总结了USMCA的三大支柱:公平;保护美国竞争优势的数字产品、知识产权、服务(包括金融服务)贸易条款;消除不公平贸易做法的新条款,包括对国有企业、汇率操纵、与非市场经济体的关系等方面的严格规定;通读USMCA条款后发现,除了非市场国家条款,还有很多排他性条款值得中国关注。

 

USMCA总览


USMCA将是美国签署的规模最大的贸易协定,号称覆盖规模为1.2万亿美元的贸易。表1为美国前10大进口来源国。可以看出,过去5年,中国均为美国最大的进口来源国。2017年,中国占美国总进口总额的比重为21.8%。墨西哥与加拿大分别位列第二和第三位。2017年,总占比为25.9%,超过中国4个百分点。

 

2为美国前10大出口目的国。加拿大和墨西哥分别位列第一与第二,总和占比达到了34%,即美国出口的1/3卖给了加拿大和墨西哥。而中国占比仅为8.4%,与表1形成反差。可以看出,美国、加拿大和墨西哥的相互依赖关系更为明显。USMCA对美国的意义,不仅体现在北美,更为其在全球重新谈判贸易协议树立了标杆。

 

USMCA共包含34章内容,协议对国民待遇与市场准入、原产地原则、海关管理与贸易便利化、贸易救济、投资、跨境贸易服务、数字贸易、知识产权、劳工标准、环境标准、监管实践、争端解决等多个领域的标准与实施做出了细致的规定,其中有约2/3的章节与TPP重合。除了增加了数字贸易等章节外,USMCA还增加了诸多排他性条款,具有浓重的贸易保护主义色彩。

 

NAFTA相比,新协议的名称中已删除了自由二字,整体内容并没有进一步降低双边贸易壁垒。该协议是建立以美国为主导的国际双边贸易体系的开端,它将中国等西方社会认定的非市场经济体排除在这一体系外。莱特希泽在演讲中称,当初特朗普布置任务时,希望达成的目标是:保护美国工人,为我们的农民和牧场主而战,维护美国的竞争创新优势,确保我们的企业获得更大的准入,最重要的是,为美国带回就业机会。这些目标在协议中都有体现。

 

美国是新协议的最大受益方,其实现了特朗普政府所谓的“公平、对等”、“让美国获益”的贸易准则。USMCA是特朗普政府利用墨、加经济依赖美国市场的软肋,以威胁退出NAFTA重启谈判为开端,以加征钢铝、汽车关税为手段不断施压和墨、加方做出妥协的产物。新协议使得加拿大对美国进一步开放乳制品和酒类市场(加拿大已同意对美国开放约3.5%),缓解了美国农产品出口的困境,为特朗普赢得了农业州的选票。作为交换,加拿大和墨西哥换来了美国汽车关税的豁免、延长至16年的日落条款、以及与加拿大保留的争端解决机制等条款。新协议通过实施汽车产业苛刻的原产地规定以及高工资劳动含量要求,力图培育产业链相关技术人员,提振美国汽车业的同时保证相当部分的制造业生产回流至美国、增加美国本土就业机会。此外,新协议在延长生物制药数据保护期、版权等方面提高原来加拿大主张的标准,有利于对美国医药行业和知识产权的保护。

 

排他性条款的3个表现


第一,汽车原产地规定的区域内价值比例高于旧协议,在促使汽车供应链逐步转移至美墨加三国的同时,具有明显的排他性。当前,各国汽车产业依赖于复杂的跨境供应链,但是新协议规定(5年过渡期内)一辆汽车零部件的北美原产地占比须从目前的62.5%逐步提高到75%,并且要求汽车制造商至少70%的钢铁和铝原料必须来自美墨加,这将促使汽车供应链逐步转移到这三个国家。同时,新协议在原产地规则规定,乘用车高工资劳动占比(每小时工资16美元以上的工人生产)需要从2020年以前的30%,逐步增加到2023年的40%

 

新协议下,美国提高了加、墨的汽车出口量,但同时设定了排他条款,即75%的汽车和配件必须由北美制造,这一规定将很大一部分中国、日本、欧盟等汽车制造商排除在外。新协议通过实施苛刻的原产地规定,力图培育产业链相关技术人员,保证相当部分的制造业生产回流至美国以及加拿大的高工资地区,同时支持配套的北美钢铝产业。这一原产地规定在帮助美国实现制造业回流、增加就业机会目的的同时,也使得全球其他国家的汽车制造商更难在墨西哥廉价生产汽车。

 

第二,美墨间取消投资争端解决机制(ISDS),这意味着第三方投资者将无法利用这一机制提起仲裁。墨西哥与美国间取消了投资争端解决机制(ISDS),而加拿大与美国间依然保留这一机制。在投资争端解决机制中,如果投资者来自美墨以外的第三方,而该方被美或墨认定为非市场经济体,那么这一投资者不能成为申诉方提起投资仲裁。也就是说,如果中国在墨西哥拥有或控制的企业在美国投资,该企业不能作为申诉方对美方提起诉讼。

 

第三,新协议关于非市场经济国家的相关规定具有明确的针对性和歧视性,美国意在通过新协议来约束墨、加两国与第三方非市场经济国家签署自由贸易协定。新协议中引入了前所未有的排他性条款。第32章第10条规定:如果美加墨三方正在与非市场经济国家谈判自贸协议事宜,则缔约方不仅应在启动谈判前提前三个月通知其他缔约方,还应该尽早将缔约目标应尽可能告知其他缔约方;还需要在签署前至少30天将拟签署文本提交给各缔约方审阅,以评估该文本对美墨加贸易协定的影响;在于非市场经济国家签署自贸协议后的六月内,允许其他缔约方终止美墨加贸易协议,并以缔约方的双边协议取代。

 

也就是说,未来加拿大和墨西哥是否与中国等签署自贸协议、其希望通过自贸协议实现的目标及谈判文本、拟签署文本都需要递送美国政府审阅。如果美国政府认为加、墨与中国的双边协议对其有任何不利影响,美方均可以美墨加协议为筹码要挟加墨两国放弃对美方不利的条款。当前加拿大有意进行自贸协议谈判的非市场经济体只有越南和中国,而加拿大已经与越南谈妥了相关贸易协定,因此这一规定针对中国的意图非常明显。基于这一规定,未来中加自贸区谈判进程可能受阻。如果中国今后有加入跨太平洋伙伴协议(CPTPP不包括美国)的意向,该规定也将对中国构成障碍。值得警惕的是,美国贸易代表莱特希泽曾表示,美墨加贸易协议将成为未来贸易协定的模板。这意味着非市场经济国家自贸区限制性条款也可能被美国推广至其与欧、日等双边贸易协定中。

 

USMCA核心条款分析

政府采购(第13章)

 

美国在多份官方文件中指责中国利用歧视性的政府采购标准来实施产业政策和支持本土企业的行为不符合WTO规则。莱特希泽在2018年最新的评估美国主要贸易伙伴国对于WTO规则的遵守情况的文件中就明确指出,中国国务院曾承诺将政府采购与自主创新政策脱钩,但均未付诸实施。鉴于此,在USMCA13章,美国主导设定了关于政府采购的规则,意在维护不同企业在政府采购领域的公平和对等地位。文件要求,签约各方政府应保证政府采购信息的公开和透明;对供应商的限制性条件应尽可能的减少,即使有,也应该有明确的界定,而且应该采用国际标准加以界定;应供应商的需求,各政府应提供其所需的所有可公开的信息和文件;文件还规定应该由一个公正和公平的第三方对采购流程进行评估等。总之,美方的诉求就是,美国企业在国外参与政府采购招标时,应被给予与当地企业同等的身份。采购方政府不应通过任何歧视性规定将美国企业排除在外。

 

投资(第14章)

 

众所周知,投资是中美龃龉较多的领域。莱特希泽在2018WTO报告中指出,中国通过限制性投资机制保护国内产业,缺乏实质性的自由化。具体表现为:继续实行外资股本上限和合资要求、对大量的投资实行逐案行政审批制度、新的和过于宽泛的国家安全审查机制等。另外,中国政府官员还要求外资企业转让技术、将研发中心设在中国、满足与出口或国产化率有关的业绩要求或做出有价值的涉及具体交易的商业让步等。USMCA条款基本上将这些行为都列入了负面清单(主要参考条款14.10——绩效要求)。UAMCA的基本出发点是自由与公平。

 

就投资而言,所谓自由,就是给予任一缔约方投资者在共同的约束条件内的行动自由,而不应该施加任何多余的限制。比如,条款14.9对资产、资本和投资收益的转移做了说明——“任一缔约方应允许与协议覆盖的投资相关的所有转让自由地、不迟延地进出其领土。转让的具体内容包括资本金、利润、红利、利息、资本利得、管理费等等。协议还规定,任何缔约方政府不得要求本国企业将资金从其他缔约方转出,也不得惩罚不服从其命令的投资者;这条规定,等于要求开放资本与金融账户。所谓公平,就是当某一缔约方的投资者在另外两个缔约国家投资时,应获得与其本土企业一样的“国民待遇”。除此之外,本协议还包含“最惠国待遇”条款。

 

值得中国注意的是,本协议实际上也包含一条排他性条款。条款14.14的第1条规定,如果缔约方投资者的实际控制人是其他非缔约方。并且,该投资者除了在拒绝方以外没有别的实质性投资。那么,协议中规定的权益,都将被否决。这就意味着,如果中国想通过收购一家墨西哥或者加拿大的公司来专门对美国进行投资,美国可以不遵守UAMCA中关于投资的规定。该条款第2条还规定,站在美国的角度来说,如果美国制裁某一非缔约国家或该国的投资者(或投资),该国(或投资者)绕道墨西哥或加拿大对美国的投资,也不能享受USMCA规定的权益。比如,美国制裁中兴通讯,禁止向中兴通讯出口芯片。那么中兴通讯要想通过加拿大或者墨西哥的公司做转口贸易,美国可以拒绝向墨西哥或加拿大的这家公司出口。附录14-D还对争端解决机制所适用的范围作了明确规定,非市场经济体不包含在内。

 

金融服务(第17章)

 

金融服务是美国贸易顺差的重要来源之一,除了常规性的“国民待遇”和“最惠国待遇”条款,美国比较关注的还有“市场准入”问题,这也是其指责中国未履行WTO义务的常见说辞。条款17.5规定,任一缔约方不应对其他缔约国的金融产品或服务供应商设置包括分支机构数量、垄断性和排他性要求、交易金融、交易数量、吸纳就业人数等方面的限制。值得注意的是,USMCA首次引入禁止本地数据存储要求的条款(17.20),这一点与中国有关规定有密切关系。

 

数字贸易(19章)

 

数字产品贸易属于贸易的新领域,所以这一章节内容是在原来的NAFTA基础上新增的。协议覆盖的数字产品包括计算机程序、文本、视频、图像、录音或者其他经过数字编码、用于商业的、能够通过电子方式传输的产品。协议规定,对该类商品,应实施零关税,且不应收取其它类型的费用;确保数据的跨境自由传输、最大限度减少数据存储与处理地点的限制以促进全球化的数字生态系统;为促进数字贸易,缔约方应确保产品供应商在应用数字化认证或签名时不受限制;确保应用于数字市场的可落实的消费者保护措施,包括隐私与未经同意的通讯;为更好地保护数字供应商的竞争力,限制政府要求披露专有计算机源代码和算法的能力;促进打击网络安全挑战的合作并推广行业最佳实践来实现网络与服务安全;促进政府公共数据的开放;限制互联网平台对其托管或处理的第三方内容的民事责任;

 

知识产权(第20章)

 

USMCA特别增加了知识产权保护的内容,这也是特朗普政府对中国发起“301”调查的主要考虑。具体内容包括:为生物药和范围广泛的产品提供为期10年数据保护;版权及相关权利享有完整的国民待遇;更强的专利保护(尤其是针对医药和农业);最低版权保护期为作者寿终后70年(诸如版权人组等不以寿命为基础的作品,为首次授权出版后75年);提高标准打击规避技术保护措施的行为;(与US法律相应)建立版权安全港来保护IP并为不直接受益于版权侵害行为的合法企业提供可预见性;为新地理标识的确认提供程序保障;加强商标保护;迄今为止最广泛的执法合作条款(强化执法人员法定职权,可在任何时候取缔涉嫌赝品或走私的货物;对窃取卫星与线缆信号实施民事与刑事处罚;针对窃取商业机密(包括国有企业)的行为制定广泛的保护措施);

 

国有企业(第22章)

 

协议规定的国有企业,不仅包括政府拥有绝对控制权(股份比例超过50%)的企业,还包括政府那些即使不拥有控股权,但却有实质性控制能力的企业,如拥有对企业高管的任命权等。协议强调,并不是不允许政府设立或保留国有企业,只是规定政府应该运用市场化的手法来管理企业,以股东的身份来享有权益、分担责任;协议允许国企的垄断,但规定在买卖产品和服务时,应该给予本国私营企业和其他缔约方企业竞争中性地位(允许例外情况),即商业行为,应运用市场化的办法,这意味着公平和对等。

 

条款22.6 关于非商业援助负面清单值得关注。协议明确规定:所有缔约方的国有企业都不能为其信誉不佳或资不抵债的另一国有企业提供信贷担保;国有企业选择债转股时,必须与私营企业的行为相一致,否则就不允许(市场化要求);除此之外,国有企业在向本国其它国有企业提供非商业援助时,不应对其他缔约方造成负面影响,例如不应该对其他国家产品产生替代,或者损害其公平竞争地位等。条款22.10对国有企业信息的透明度做出了明确规定。另外,协议还规定设立一个委员会,来监督协议的履行,加强彼此间的合作等。委员会成员由所有缔约方代表组成。

 

宏观政策与汇率问题(第33章)

 

主要强调汇率问题,协议规定任一缔约方都应该确立市场决定的汇率体系,避免人为干预汇率以阻碍国际收支平衡,或获取不公平的竞争优势。如果确实有必要干预,也要提前通知其他各方。另外,协议还对外汇和头寸信息的透明性以及通知义务做了明确规定。

 

结语


上任之初,莱特希泽就透露,特朗普政府正在考虑美国所有的贸易协定,以确定它们是否在为美国的利益服务,否则就要重谈。他直言,特朗普政府更喜欢双边贸易协定,而不是多边贸易协定。他说,“如果你有18万亿美元的经济,单独谈判可以做得更好——你不仅可以谈判达成更好的协议,而且你还可以更容易地执行这些协议,因为通常在多边协议中,有太多东西打扰,很难执行这些协议。特朗普政府希望在亚洲保持非常多的接触。

 

双边主义(或区域贸易协定)是反全球主义的,本质上是就是保护主义。所以,哥伦比亚大学教授巴格沃蒂将其称为贸易体制中的“白蚁”,认为其蛀蚀了自由贸易体系。与之相反,中国推崇的“人类命运共同体”,明显是一种全球主义的方案。但是,特朗普及其助理纳瓦罗从来就不承认自己是保护主义者,特朗普总是以退出WTOG7、北美自由贸易区等作为威胁,来迫使伙伴国做出实质性让步,并称其终极目标是真正的自由贸易。那么,通过特惠,或者双边贸易协定,是否能够推动全面自由贸易?巴格沃蒂教授对此持悲观态度,他在《今日自由贸易》一书中引用了日本财务省副大臣2001年在达沃斯论坛上的一段话:日本最后被迫签订双边贸易协定以追求贸易自由化,但是我们必须承认我们真的很担心,……世界范围内的双边贸易协定是大小形状各不同的石头,很难想象如何将它们用来建立多边自由贸易。

 

在《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书中,国务院明确表示,中国将“坚定维护并推动改革完善多边贸易体制”,“坚定深化改革扩大开放”,还表示,要“坚定推进中美经贸关系健康发展”。自今年的博鳌论坛以来,中国持续不断地宣布金融开放、降低关税等措施,这既是中国对外开放立场的体现,也是对全球政经形势变化的反应。我们认为,如同刘鹤副总理在1021日接受人民日报访问时说的:今年是改革开放四十周年,改革开放大政方针已定,关键在狠抓落实。现在是一个行动胜过一打纲领的关键时刻,各方面落实的力度要大一点,责任心要强一点,敢于担当,快速行动,切实推出一些具体政策。” 在向世界摆明立场之后,需要的是行动,以及确保政策意志在执行过程中不发生扭曲,才是当务之急。