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李湛:政府干预经济也需进行“成本收益分析”

发表于 2018-12-20    来源于:李湛

作者:李湛 方鹏飞


最新的政治局会议指出,“做好经济工作,必须提高党领导经济工作的能力和水平”,“加强学习和调查研究,创造性贯彻落实党中央方针政策和工作部署。”政治局会议专辟一段强调“创造性”贯彻落实,所针对的是近年来出现的“机械式”贯彻落实,以及由此导致的“政策落实不到位”“经济下行压力增大”等问题。如何“创造性”贯彻落实?结合政策实践来看,建议政策落地之前进行“成本收益分析”,政府干预经济应在社会收益大于社会成本的前提下进行。


一、政策落实不到位是2018年中国经济下行压力增大的原因之一


在民营企业座谈会上,习近平将“政策落实不到位”列为民营经济发展遇到困难的原因之一。民营企业经营困难是2018年中国经济下行压力增大的反映,20183季度中国GDP增速仅6.5%,较去年同期下滑0.3个百分点,创2010年以来新低,下行压力显现无疑。发展是解决我国一切问题的基础和关键,政策是否有利于发展是评判落实是否到位的标准。从这个角度来说,政策落实不到位也是2018年中国经济下行压力增大的原因之一,具体表现为投资不稳和金融不稳影响经济发展。


(一)政策落实不到位导致投资不稳和金融不稳


20181-10月份,全国固定资产投资(不含农户)547567亿元,同比增长5.7%,增速比去年同期回落1.6个百分点。固定资产投资增速下滑和以基础设施投资增速急剧下滑代表的投资不稳有关。20181-10月份,基础设施投资(不含电力、热力、燃气及水生产和供应业)同比增长3.7%,增速比去年同期回落约16个百分点。基础设施投资约占固定资产投资总规模的20%,基础设施投资增速回落16个百分点将导致固定资产投资增速回落约3个百分点,由此来看,基础设施投资增速急剧下滑是投资下滑的根本原因。


与基础设施投资增速急剧下行类似,2018年以来金融不稳,反映金融体系信用创造能力的社会融资规模急剧下行。20181-10月,社会融资规模为16.1万亿元,较去年同期减少约15%。特别是受监管层拆解影子银行影响,影子银行体系的融资功能几乎完全消失。20181-10月,社会融资规模中新增委托贷款累计规模为-1.3万亿元,较去年同期下降约1.9万亿元;新增信托贷款累计规模为-0.6万亿元,较去年同期下降约2.5万亿元。受社会融资规模大幅萎缩影响,今年以来中小企业、民营企业融资渠道大幅收紧,债市违约规模创历史新高。


投资不稳和金融不稳更多是政策落实不到位的结果。一方面,为了化解债务风险,地方政府从快、从严压缩基础设施投资,导致投资增速急剧下滑,同时,由于破除了“唯GDP,地方政府对稳投资和稳增长重视程度下降,一些投资项目因资金不足而停工,成为半拉子工程。另一方面,为了化解金融风险,一些金融监管政策用力过猛,导致表外业务、影子银行业务、通道业务等过快收缩,金融体系信用创造能力在短时间内萎缩过多导致企业融资压力增大、经济下行压力增加。


(二)投资不稳和金融不稳是经济下行压力增大的原因之一


一是从基础设施投资少增规模来看。2017年全年固定资产投资中基础设施投资规模为14万亿元,按2018年基础设施投资全年下滑16个百分点来算,基础设施投资2018年全年将少增约2.2万亿元。相比之下,在吸引舆论大量注意力的中美贸易冲突中,2017年全年中国对美出口金额也仅有3万亿元。基础设施投资少增金额相当于中国对美出口减少2/3


二是从对GDP增速的影响来看。近年来资本形成对GDP累计同比的贡献率在30%左右,而固定资产投资是资本形成的主要构成部分,资本形成增速回落1.6个百分点将导致GDP增速下滑约0.5个百分点。2018年三季度GDP增速为6.5%,已经较去年同期下滑了0.3个百分点。


三是对企业盈利的影响来看。GDP增速的微小变化也会带来企业盈利能力的巨大变化。2018年以来GDP增速逐季下滑,企业盈利能力大幅恶化。从工业企业利润数据来看,2018年以来规模以上工业企业利润增速快速下滑,当月同比增速从上半年的超过20%快速下滑至下半年的不足4%


四是对金融体系信用创造能力的冲击来看。影子银行在信用货币创造中占比为20%,影子银行被拆解导致金融体系信用创造能力在短时间内大幅萎缩,进而导致企业融资困难、经济内需不足等问题。


五是对民营企业的影响来看。影子银行和商业银行具有不同的风险偏好和客户群体,影子银行被拆解导致融资更依赖影子银行的民营企业面临更大的融资压力。2018年以来债券市场违约创历史新高,新增违约主体以民营企业为主,并且向民营上市公司蔓延。同时,民营企业普遍处于产业链下游,基础设施投资增速下滑导致终端需求减少,直接影响民营企业经营效益。20181-10月,规模以上工业企业中,国有企业利润增速为20.6%,私营企业利润增速仅有9.3%


从以上五点分析来看,政策落实不到位、投资和金融不稳影响较大,是中国经济下行压力增大的原因之一。习近平在民营企业座谈会上将民营企业面临困难归结为四方面原因,政策落实不到位是其中之一。113日,全国政协常务委员、央行货币政策委员会原委员、清华大学教授李稻葵在27届中外管理官产学恳谈会组织的会议上表示,至少上半年金融政策搞错了,方向搞反了,力量使反了,重点放在了机械地、粗暴地、一刀切地去杠杆’”金融不紧张才怪116日,人民银行行长易纲在接受新华社采访时表示,前期一些政策制定考虑不周、缺乏协调、执行偏离,强监管政策效应叠加,导致了一定的信用紧缩,加大了民营企业融资困难。”


二、政府管理经济也需进行“成本收益分析”


当前,中国经济下行压力正不断显现,最新的政治局会议提出“创造性贯彻落实党中央方针政策和工作部署”“保持经济运行在合理区间”。关于政府、市场和经济发展的关系,19大报告有着明确表述,即使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。结合政策实践来看,在事前进行成本收益分析,政府管理经济在社会收益大于社会成本的前提下进行,是创造性贯彻落实中央部署、更好发挥政府作用的重要内容。


以上文中提及的导致2018年中国经济下行的政策为例。一是金融监管政策。毋庸置疑,影子银行是金融风险隐患之一,需要加以监管。从事后来看,拆解影子银行的成本包括:20181-10月,委托贷款和信托贷款的融资规模较去年同期减少4.4万亿元,而社会融资规模也不过16.1万亿元;民营企业融资难度大幅增加;债券市场违约大幅增加;股票市场股权质押风险高企;金融监管成本和合规成本提升;等等。拆解影子银行的收益包括:金融体系稳健性得到小幅提升,但提升非常有限;监管套利空间被消除,金融监管效率提升。显然,拆解影子银行的社会成本远高于社会收益。即使是在事前进行“成本收益分析”,这一结论也依然成立,如果事先进行了“成本收益分析”,就可以避免“政策落实不到位”现象的出现。二是化解地方债务风险。化解地方债务风险的收益包括:强化地方政府的财政纪律,降低债务危机发生概率。化解地方债务风险的成本包括:地方政府财权减少,基础设施投资增速下滑,中央对地方政府监督成本上升。显然,地方政府越是追求在短时间内压缩支出化解地方债务风险,其政策成本就越高,而由于政策收益几乎保持不变,因此必然会带来成本大于收益的结果。因此,如果在事前对化解地方债务风险的政策进行成本收益分析,就可以避免为从严从快化解债务风险而导致投资不稳的局面出现。


从数据处理到分析方法,对政策进行成本收益分析是比较困难的工作。但即使是通过框架性的定性分析,或者是简单的定量分析,也可以在事前帮助政府避免出台不恰当政策,进而实现“更好发挥政府作用”。


在进行成本收益分析的过程中,政府需要注意避免陷入将“部门利益”等同于“社会利益”的思维盲区,以及避免一些部委和地方将部门利益置于社会利益之上。几乎所有的监管都会带有监管成本和合规成本,其中合规成本主要由市场参与者承担。政策制定前如果与市场沟通不足,可能会忽视由市场参与者承担的“合规成本”,陷入将“部门利益”等同于“社会利益”的思维盲区,低估政府干预经济的实际成本。例如,环保检查。为什么环保检查会发生“一刀切”“粗暴式”执法?就是因为部分一线环保检查部门过于重视自身的“部门利益”,而任由“一刀切”“粗暴式”执法的后果由企业和社会承担。政府应认识到干预经济并非“只有收益没有成本”。在事前进行“成本收益分析”,统筹考虑、综合权衡干预带来的社会成本和社会收益,有利于将“更好发挥政府作用”要求落到实处,也是“创造性”贯彻落实中央部署的体现。