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丁爽:从2019年预算的执行看2020年的财政空间

发表于 2020-02-17    来源于:丁爽

丁爽  渣打银行大中华及北亚首席经济师、中国首席经济学家论坛理事


概要:我们根据一般公共预算和政府性基金预算的合并报表来评估中国财政政策的扩张程度。财政部近期发布的2019年财政收支情况显示,一般公共预算执行赤字占GDP4.9%,比预算高出0.6个百分点,体现了积极财政政策的力度。但是,政府性基金预算的执行赤字则只占GDP0.7%,比预算低1. 5个百分点。两项合计,广义预算执行赤字占GDP5.6%,比预算的6.5%0.9个百分点,但比2018年的执行赤字率高1. 0个百分点。执行数据表明,2019年的财政政策比2018年更加扩张,但和预算相比,政策余地并未用足,特别是地方政府性基金支出大幅低于预算水平。我们认为,2020年的预算在赤字率和收支结构方面都有进一步扩张的空间,实际刺激的力度取决于预算的执行情况。


全国人大去年3月通过的2019年预算显示,中央和地方的一般公共预算赤字均有所扩大,总赤字为2.76万亿元,占GDP2.8%,高于2018年的2.6%。与以往一样,由于官方预算赤字的覆盖面过于狭窄,且收支分类没有采用国际通用的财政标准,官方数字低估了实际的赤字率。


我们将一般公共预算与政府性基金预算(包括地方政府土地收入及支出)合并起来,以便更全面地理解财政政策。另外,我们根据国际通用财政标准对官方预算数据进行了重新分类,不仅将地方专项债募集资金算作弥补赤字的融资项目,并且将中央和地方预算稳定调节基金的调入以及以前年度结转结余资金的使用,都计为弥补赤字的融资项目(官方预算将其作为当前年度的收入)。我们据此算出的2019年的广义预算赤字率为6.5%,比官方赤字率2.8%高出3.7个百分点。使用同一计算方法,2018年的预算赤字率为4.5%,实际执行的赤字率为4.6%


财政部上周公布了2019年的财政收支情况。我们据此算出,一般公共预算和政府性基金预算合计的执行赤字率为5.6%(图表12),低于预算赤字率6.5%,但高于20184.6%的执行赤字率。


    2019年一般公共预算执行较为积极。2019年由于下调增值税、个人所得税和社保缴纳比例,当年财政收入增长幅度由2018年的6.2%放缓至3.8%。而同期财政支出增长8.1%,超出预算安排。2019年实际财政赤字规模达4.85万亿元,赤字率为4.9%


    2019年政府性基金赤字低于预算安排,其中收入超出预算而支出未达预算。政府性基金收入增长达12%,主要由于土地出让收入增长(11.4%)快于官方估计值(3%)。与此同时,支出增长仅为13.4%,比预算低10.5个百分点。政府性基金赤字规模为6,850亿元(约占GDP0.7%),大幅低于2.18万亿元的预算水平(约占GDP2.2%)。

 



 

总体而言,2019年的财政政策比2018年更扩张,但财政刺激力度未得到完全释放。与前一年的执行数相比,2019年财政刺激规模相当于GDP1.0%。我们认为减税(2019年税收收入仅增长1%,比2018年回落7.3个百分点)和增支等规模可观的财政刺激措施,对于抵消2018年去杠杆的滞后效应和2019年美国对中国加征关税的负面影响起到了举足轻重的作用。如果简单地采用0.5的财政乘数,相当于GDP1.0%的财政刺激措施可以提升经济增长0.5个百分点。换言之,如果没有财政刺激,2019年的GDP增长率会只有5.6%而不是6.1%


我们预计,2020年的财政政策会保持积极态势,以抵御新型冠状病毒疫情带来的增长下行风险。政府可能会将广义预算赤字维持在GDP6.5%左右。随着财政政策执行力度的加大,并且刺激的重点由减税转向基建支出,财政政策对经济增长的支持作用仍将显著。


    2020年官方预算(一般公共预算)赤字率可能会从2019年的2.8%进一步提高到3.0%。地方政府专项债券发行额度可能会由2019年的2.15万亿元增加到3万亿元左右。政府可能还会增加中央预算稳定调节基金调入和以前年度结转结余资金的使用,以填补融资缺口。若预算空间能够得到充分使用,2020年的执行赤字率可以比2019年高出0.9个百分点。


    财政刺激的组合会更侧重于基建支出,其财政乘数效应往往高于减税政策。目前政府已出台部分财税支持措施,帮助中小企业应对新冠肺炎疫情的冲击,但今年出台类似2019年的全面减税措施的可能性似乎较小。另一方面,政府多次强调基建投资的重要性。2020年已提前下达约1.29万亿元的地方政府专项债券发行额度中,1月的发行额已占额度的55.4%,发行收入主要用于支持基础设施项目。


    如果2020年实际执行的广义赤字率能比2019年高0.9个百分点,同时支出政策的财政乘数也高于0.5,那么财政政策对GDP的提升作用可望超过2019年。这一预期能否实现,政策执行力度是关键。