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刘锋:慈善活动首先具有非政府性

发表于 2020-05-20    来源于:刘锋

在慈善事业中,社会力量是主体,政府只起引导、协调和监督的作用。

来源:中国慈善家杂志


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2月24日,浙江省衢州市衢江区红十字应急救援队队员装运驰援武汉的捐赠物资。


截至420日,中国红十字会及红十字基金会系统接收到的社会捐赠款物价值已接近210亿元,超过汶川地震时的199亿元,创历史之最。然而,慈善组织的运营效率、社会动员和专业能力,仍是疫情过后全社会应当共同关注和推动的。

 

红十字国际委员会认为,“透明化运作”是其一个半世纪以来长盛不衰的保证。如果慈善事业中存在较为严重的信息不对称,必将挫伤社会公众的参与热情,降低慈善组织的动员能力,导致慈善事业逐步萎缩。

 

我国慈善事业中信息披露的痛点何在,如何理顺慈善组织和政府之间的关系,怎样提高慈善组织的透明度和公信力?针对上述问题,《中国慈善家》杂志近日专访了中国银河证券首席经济学家刘锋。


321日,内蒙古自治区红十字会负压救护车及配套医疗设备捐赠活动在呼和浩特举行。

 

慈善组织政社关系尚未理顺


《中国慈善家》:您觉得我国慈善组织信息披露不充分的根本原因是什么?


刘锋:除了相关法律制度不完善,我国慈善领域信息不对称最主要原因,是慈善资源的行政化分配导致慈善组织竞争机制的缺失,依靠“政府背书”获得公信力和捐赠资源的慈善组织丧失主动披露相关信息的内在动力。如果说我国慈善组织强制信息披露的是法律制度的问题,慈善组织缺乏信息披露的激励机制则是政社关系尚未理顺导致的。


从物质层面看,经济学认为,现代慈善事业产生部分源自政府失灵和市场失灵。慈善是社会财富流向社会贫弱群体的再分配过程,属于资源的第三次分配。由此,慈善活动首先具有非政府性。西方国家的慈善组织是在民间形成并发展起来的,不以行政命令方式对资源再分配。慈善活动能增进社会自治和共同体建设,克服市场与政府分配资源的局限。


从精神层面看,慈善行为的动因在于捐赠者、慈善机构组织者对非利益相关的对象的关爱,是一种发自内心的“善良动机”。这意味着“自愿原则”是慈善活动中应首要坚持的原则。如果慈善变成行政命令下的“派捐”,将导致慈善的变质——强制的物质转移捐赠行为背后是对个体意愿的不尊重,是权力逻辑,慈善精神也被绑架,慈善行为也一定无法持续。


《中国慈善家》:怎样评价我国慈善行业格局,以及它们在慈善事业发挥的作用?


刘锋:我国慈善组织有政府官办组织与民间私立组织之分,目前仍然是以政府主导型慈善市场。1980年代以来,在政府的推动下,我国成立了一批具有官办特征的慈善组织,垄断了大部分的慈善资源。例如,在获得募捐资格方面,具有公募资格的慈善组织大多是由政府机构脱胎而来的,慈善会系统的各种慈善组织,红十字会系统大多都带有官办慈善的特点,民间慈善组织在资源和规模等方面无力与之抗衡。


目前,在近2000个全国性社会团体中,由国家财政拔款的社会团体约200个。在这近200个团体中,以全国总工会、共青团、全国妇联(俗称工青妇)地位最高。另有18个社会团体也比较特殊,民政部将这类组织定位为非民政部门登记的人民团体组织,其中包括红十字会、工会、团委、妇联、文联、工商联、计生协会等,属于参公属性和事业编制,其工资待遇和人员身份与党委机关一致。


这些社会团体在名义上虽是非政府组织(NGO),但在某种程度上行使着政府职能。例如,红十字会除从事一般慈善组织所开展的人道主义工作的社会救助,适用《慈善法》外,还适用自己的专门法律《中华人民共和国红十字会法》,该法赋予红十字会独特的地位,不仅免予社会团体登记、享有部分财政拨款,在应急救援事件还享有优先权。


《中国慈善家》:政府主导慈善会带来哪些危害?您认为,应如何定位政府在慈善事业中的角色?


刘锋:政府主导的慈善系统虽然可调动数量庞大的社会资源,但其背后自愿精神的缺失导致慈善资源分配的扭曲。这一方面造成官办慈善组织运行效率低下,适应市场的能力较弱;另一方面又压制了民间慈善组织的发展,限制慈善组织竞争的广度和深度。此外,由于缺乏专业化的资源管理人才和项目运作人才,这类官办慈善组织难以承担专业化的救助服务活动。


我国政府对慈善事业的起步和发展起着无可替代的作用。但随着社会的进步,应重新定位政府在公共服务体系中角色,及时转变职能,正确理顺政府与慈善的关系。在慈善事业中,社会力量是主体,政府只起引导、协调和监督的作用。具体而言,政府可以通过购买服务或财政贴息等方式支持慈善,但应慎用项目推动、资金支持的方式等直接主导的方式。

311日,中国红十字基金会防疫消杀志愿服务队赴武昌方舱医院开展消杀作业。


信息不对称是行业不能承受之重


《中国慈善家》:与商事公司相比,慈善组织信息披露的真实性和充分性明显偏低。请问这种差别是什么原因导致的,这给慈善事业带来哪些危害?


刘锋:与两权分离的现代公司相比,慈善组织的中信息不对称是双向的,即捐赠者与慈善组织之间的信息不对称以及受助者与慈善组织之间的信息不对称。此外,由于缺乏利益相关者救济机制,导致慈善领域中因信息不对称产生的代理成本比商事领域更为严重。慈善领域中的信息不对称降低了公众参与慈善的热情,损害慈善组织的社会动员能力。


在监督和问责机制上,当慈善组织存在行为不端时,利益相关者缺乏类似公司股东的救济手段。政府部门主要依靠登记管理和年审进行监督,手段和力度有限。公众又缺乏有效的途径,获取信息困难。


在绩效评估方面,慈善组织利用资产创造的效益主要体现为社会价值,无具体的盈利指标对资产的使用效率进行评估。这些问题导致慈善事业中的信息不对称问题更为突出。在此情形下,公众会减少甚至拒绝慈善行为,进而影响慈善组织的社会动员力,造成慈善市场的萎缩。


信息披露作为一种解决信息不对称的机制,其有效性建立在信息的真实性的基础上。在资本市场中,信息的真实性由资本市场的守门人——券商、会计师事务所、律师事务所等各类中介机构进行验证和监督。与此不同的是,慈善领域缺乏类似的中介组织对慈善组织披露的信息进行全面系统的研究,慈善的社会监督机制也尚未形成。


此外,由于慈善募捐具有小额、分散、无偿的特点,物资、善款是否真正能够到达需要救助者的手上往往难以追踪。这种不确定性降低了公众参与慈善的意愿,造成了高昂的信任成本。


《中国慈善家》:国外慈善组织怎样做到信息公开透明?我国慈善组织在信息披露存在哪些痛点,如何有效解决?


刘锋:由于慈善领域存在双向信息不对称以及利益相关者监督的不可行性,使得其无法套用商事领域降低信息不对称的方式,例如通过利益相关者监督、重复交易、激励机制等方式降低代理成本。提升慈善组织社会动员的关键,在于降低信息不对称,促进慈善组织透明度。


国外增强慈善透明度的思路可以大致分为两种:一种是通过法律规定的方式,强制慈善组织披露信息;另一种是行业自律的方式,慈善组织基于公信力的培育,主动披露更多信息。通常而言,如果慈善组织之间存在充分竞争,则组织为营造良好的品牌形象,聘请权威的专业机构进行审计,主动提升自身的公信力。


如果慈善组织自身缺乏披露信息的内在动力,仅仅依靠法律规制的方式强制其公开信息,不仅会造成较高的成本,对降低信息不对称的有效性也会大打折扣。因此,降低慈善活动中的信息不对称问题的治本之策,是改变慈善资源的行政分配机制,从而形成各类慈善组织主动披露信息的格局。


在信息披露的充分性上,应降低行政措施对慈善资源分配的干预,促使慈善组织在竞争的环境中主动披露相关信息,树立良好的公信力,从而提升社会动员能力;在信息披露的真实性上,可以考虑运用区块链技术,通过分布式记账和智能合约等方式,实现信息的真实性、不可篡改性和可溯源。


图片来源:中国红十字会官网