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鲁政委丨救助大型工商企业:美国的过去与现在

发表于 2020-05-30    来源于:鲁政委

2020年年初以来,新冠肺炎(COVlD-19)疫情在全球的蔓延对各国经济产生了重创。美国财政部于近期根据《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》(CARESACT)法案与各航空公司达成协议,对航空公司开展救助。


经过研究整理美国政府1970年以来4次对大型工商企业的救助行为(1971年救助洛克希德公司、1980年救助克莱斯勒公司、2008年救助通用汽车和克莱斯勒公司、2020年救助各大航空公司),总结得出美国政府在救助大型工商企业过程中的一些共性特征:


一是从救助的理由和目标来看,只有在大型工商企业倒闭可能造成重大实体经济影响、相关产业危机、破坏金融稳定,甚至对国防安全产生影响时,美国政府才会对相关企业进行救助。


二是从救助的方式上来看,美国政府对大型工商企业的救助更多的采用直接借款或对银行贷款进行政府担保的形式开展,并往往同时获得债权、权证等作为救助款的对价,以补偿救助过程中美国政府承担的风险。


三是从保障资金安全的角度看,政府在开展救助时往往会对工商企业附加各类限制性条款(限制分红、资本性支出、高管薪酬、裁员数量等),并要求企业拿出资产作为抵质押品担保。除此之外,虽然美国政府会避免对企业控制权产生孤独影响,但会强制要求企业制定重组、整改计划,以提高盈利能力,并有权驳回计划要求修改。


四是从救助退出的时机看,当救助目标达成之后,若公司财务状况有所好转,美国政府一般也会选择尽快退出救助计划。


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2020年年初以来,新冠肺炎(COVID-19)疫情在全球的蔓延对各国经济产生了重创。由于疫情传播的特点,许多国家和地区都进行了不同程度限制出行、限制人员往来以及出入境等一系列措施。受此影响,各个国家和地区的航空公司运营受到较大影响、营收出现大幅下降,甚至部分航空公司员工受到了解雇。为了避免航空公司破产以及航空公司员工生计受困,美国财政部于近期根据《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》(Conronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act, CARES ACT)法案与各航空公司达成协议,通过救助手段帮助相关航空公司继续给付员工薪酬,确保员工日常生活所需开销。


在历史上,美国政府也曾多次动用公共资金对大型工商企业(非金融机构)进行救助,避免其陷入困境乃至破产倒闭。那么美国政府为何会对这些大型工商企业开展救助?是通过何种方式对这些企业进行救助?如何尽力避免救助过程中潜在的道德风险?救助完成后政府干预又是通过何种方式进行退出?本文将选取4个案例,就以上问题进行考察讨论。


一、1971年对于洛克希德公司的救助


洛克希德公司(Lockheed)是美国重要军工企业,20世纪60年代时,洛克希德公司计划通过L-1011飞机进军民航领域。然而在此过程中,多方面因素使得该项目拖累洛克希德公司陷入财务困境。为此,美国议会通过相关法案授权政府对洛克希德公司进行了援助,协助其走出困境。


(一)开展救助原因及出发点


洛克希德公司陷入困境主要是由于投入了大量资金的L-1011民航客机研发受阻,同时美国经济下行等因素导致了该机型销量不佳。洛克希德公司的前身艾尔科水上飞机公司(Alco Hydro-Airplane Company)于1912年成立,并于1926年正式改名洛克希德公司。伴随着二战和冷战期间军用订单的激增,洛克希德公司逐渐成长为军用航空领域的重要制造企业,生产了U-2F-117等世界知名的军用飞机。20世纪60年代,洛克希德公司决定进军民用航空领域,着手研发L-1011三星(Tristar)民航客机。为了提升L-1011客机的竞争力,洛克希德公司选择了罗尔斯罗伊斯公司(Rolls-Royce)公司拟新研发的RB211发动机。相比于旧款发动机,RB211发动机引入了许多新技术、新概念和新材料。然而,这些超前的技术使得RB211的研发进度一再拖延,开发成本不断飙升,从而让罗尔斯罗伊斯公司陷入了严重的财政危机。19712月,罗尔斯罗伊斯公司向法院申请破产保护,英国政府为了避免这一“国宝级”企业破产解体,不得以注入财政资金进行救助,但是仍无法避免RB211发动机研发生产的严重滞后。受此影响,L-1011客机的推出时间一推再推,洛克希德公司大量的资金流沉淀在未能交付的L-1011客机中,难以快速变现。更为雪上加霜的是,L-1011的竞争机型采用传统保守发动机的DC-10客机已准备开始交货,而美国1970年左右经济的下行使得各大航空公司缩减了客机的订单,进而导致L-1011的销售量也受到了重挫。


截至19718月,洛克希德公司在L-1011客机上所投入的研发成本和制造成本高达6.524亿美元,占洛克希德公司资产负债表中流动资产(Current Asset)的 70%。在不考虑L-1011项目流动资产的情况下,19718月洛克希德公司的流动负债(Current Liability)超过流动资产3850万美元,这意味着洛克希德公司若无外部新的资金注入将违约部分债务,严重情况下只能申请破产。而在此之前,洛克希德公司已经从24家银行中获得了超过4亿美元的贷款。由于L-1011飞机的不断延期,这些银行表示不会在没有政府担保的情况下继续向洛克希德公司进行贷款。


美国政府决定对洛克希德公司进行救助的主要考虑是该公司及其产业链上的大量雇员,以及为了维持军用航空领域多家制造商相竞争的局面。为了对洛克希德公司开展相应的救助,美国议会审议通过了《紧急贷款担保法案》(Emergency Loan Guarantee Act,以下简称“《法案》”)。虽然《法案》的适用范围包括了各种企业,但是其出台的动机就是为政府出面救助洛克希德铺平道路。从《法案》的立法、辩论过程以及政府决定对洛克希德公司救助的听证会中,可以发现政府救助洛克希德公司的主要目的如下:


一是避免洛克希德公司破产对地区就业的影响,当时洛克希德公司在加利福尼亚州创造了60000人的就业;


二是为了避免洛克希德公司破产对供应链上一系列企业的冲击,这其中有不少供货商是中小企业;


三是为了保证美国国内军用飞机行业的充分竞争,确保在美国军用飞机领域波音、洛克希德和道格拉斯公司能互相竞争。


四是为了避免此前洛克希德公司在L-1011中投入的资金完全损失,特别是其中还包含了不少航空公司预先支付给洛克希德公司的定金。


除此之外,美国政府对洛克希德公司救助的出发点也包括了希望确保在航空制造产业世界领先地位的考量,并希望出口L-1011赚取外贸收入。应当指出的是,此时的洛克希德公司是美国最大的国防订单承包商,在1968-1970年间,每年都获得了超过15亿美元的美国国防订单,其生产的飞机包括了C-5A(银河)大型运输机、C-130(大力神)运输机、P-3猎户座反潜机等军用飞机。因此,不能排除美国政府为了避免国防力量受影响而对其进行救助的可能。


(二)美国政府的救助方式与金额


美国政府最终通过对洛克希德公司银行贷款提供担保的方式提供救助,以此帮助洛克希德公司获得外部现金走出困境。1971914日,美国政府与洛克希德公司达成救助协议,决定为洛克希德公司新增加的不超过2.5亿美元银行贷款提供政府担保。为此,美国政府专门成立了由财政部部长、美联储主席、美国证券交易委员会(SEC)主席构成的紧急担保贷款委员会(Emergency Loan Guarantee Board)来批准、监测紧急担保贷款相关事宜。美国政府问责局(GAO[1]也就相应贷款的使用情况、L-1011项目的进展情况和洛克希德公司财务状况等内容每年进行审计并向参众两院汇报。除此之外,美国政府要求在政府担保贷款项目存续期限应限制公司的分红,同时考虑到如果洛克希德公司出售资产可能会影响其偿付政府担保贷款的能力,政府也有权不允许其出售该项资产。


在达成协议后的一年内,洛克希德公司分4次,在1971914日、19711118日、1972126日、1972817日分别获得5000万美元、2500万美元、2500万美元和3000万美元政府担保贷款,截至1972年年末贷款总额为1.3亿美元。此后,洛克希德公司继续申请了多笔政府担保贷款,在19749月,政府担保的贷款余额最高曾达到2.45亿美元,几乎将2.5亿美元政府担保贷款的额度用尽。除此之外,为了更好的救助洛克希德公司,L-1011飞机的主要客户也同意增加1亿美元该客机的预付款,英国政府也完成了罗尔斯罗伊斯公司的国有化进程,确保RB211发动机不会中途夭折。


美国政府对于洛克希德公司的贷款担保并非是免费的,洛克希德公司需要支付担保费(Guarantee Fee),而借款银行也需要将其收到的部分授信承诺费(CommitmentsFee)转交政府。根据美国政府与洛克希德公司达成的协议,洛克希德公司需要根据政府担保贷款的加权平均余额向美国政府支付2.3%的担保费(Guarantee Fee)。与此同时,由于24家银行对洛克希德公司承诺将为其提供2.5亿美元的政府担保贷款授信敞口,因此洛克希德公司还需要根据未使用的授信额度加权平均值,向这24家银行支付0.5%的授信承诺费(Commitments Fee),由于这部分授信敞口具有政府担保性质,这24家银行需要将收到的授信承诺费的50%转交给政府。相关的担保费和授信承诺费自19711231日起按季度进行缴纳。


为了降低美国政府对借款担保的风险敞口,美国政府还取得了洛克希德公司的股权及其他资产作为抵质押物。根据《法案》要求,申请紧急政府担保贷款的企业应具有较为良好的还款能力、并且应将相关证券或资产作为抵质押物作为抵押,以此降低政府担保风险。根据美国政府、洛克希德公司和贷款银行的协议,美国政府具有这些抵质押物的优先受偿权,而相关的贷款银行则具有这些抵质押物的次级受偿权。洛克希德公司为了获得政府担保贷款,总共提供了账面价值(Book Value)为2.505亿美元的抵质押物,主要包括了两个部分一是洛克希德公司子公司的股权,包括洛克希德火箭航天公司、洛克希德造船建筑公司、洛克希德电力公司、洛克希德航站楼公司和洛克希德房地产公司,该部分资产账面价值约为2.133亿美元。二是洛克希德公司的设备,主要为洛克希德公司在洛杉矶郡生产基地的生产线以及设备等,该部分资产的账面价值约为3720万美元。虽然这些资产的账面价值当时认定仅仅是和政府担保贷款最大值的额度相当,但美国政府问责办公室(GAO)的调查却显示,单单是这些抵质押物中账面价值为6170万美元的房地产资产,其缴纳房地产税所估算的市场价值(Market Value)就已高达2.583亿美元。因此,美国政府相关部门和GAO都认为依靠这些抵押资产可以有效的将政府的风险敞口降低。


(三)救助效果与退出形式


经过长达6年的救助,洛克希德公司走出困境,通过与银行协商的市场化贷款置换了剩余的政府担保贷款,美国政府对于洛克希德公司的救助宣告结束,虽然L-1011飞机项目并未获得预期收益,但洛克希德公司也获得了重生。截至19779月底,洛克希德公司尚未偿还的美国政府担保贷款余额仅剩6000万美元,按照原计划该政府担保贷款本应继续存续一段时间。不过考虑到洛克希德公司整体的运营已出现了好转,L-1011飞机也逐步开始交付。对洛克希德公司进行贷款的银行也认可洛克希德公司未来的财务状况将进一步好转。因此,19771014日,洛克希德公司及24家贷款银行达成了新的贷款协议,24家银行将为洛克希德公司提供新的1亿美元授信敞口,洛克希德公司可以通过这一授信敞口获得资金来偿还此前的政府担保贷款。此后,紧急担保贷款委员会也批准了此项合约,终止了对于洛克希德公司的政府担保贷款。同时明确,当这一协议生效的同时,政府担保贷款的协议将同时终止,政府将无条件地不再具有相关抵质押物的权利。最后,虽然L-1011飞机项目并未取得巨大的成功,产量仅有250架,在盈亏平衡点(Breakeven Point)左右,但是由于冷战的继续,洛克希德公司继续获得大量的军用飞机订单,从而使得洛克希德公司继续成长,并在1995年与马丁•玛丽埃塔公司合并,成为了现在的洛克希德马丁公司。


回顾美国政府对洛克希德公司救助的全过程,美国政府不仅并未有任何支出,还收获了数量可观的担保费用。19779月洛克希德公司通过商业银行市场化贷款偿付剩余政府担保贷款后,专司用于管理和监督这一项目运营的紧急担保贷款委员会(Emergency Loan Guarantee Board)也宣告结束工作。根据其19781月向美国总统和参众两院进行汇报的文件显示,在对洛克希德进行救助的过程中,委员会收到了洛克希德公司支付的担保费和借款银行支付的额度使用费共有2650万美元,通过投资国债等证券获得的收益有490.6万美元,扣除救助过程中委员会的运营费用和相关文件的准备起草等一系列费用93.8万美元后,共盈利3047.17万美元。剩余的资金最后被转入美国财政部,作为一般财政收入。因此,在救助洛克希德公司的过程中,美国政府不仅一分未花,还获得了超过3000万美元的财政收入。


二、1980年对克莱斯勒公司的救助


20世纪70年代末,由于多次石油危机,汽车行业经历了巨大的变革。与此同时,日本汽车出口美国也冲击了美国传统汽车制造商。受此影响,美国的重要汽车制造商克莱斯雷公司陷入困境。美国议会随后通过了《1979年克莱斯勒贷款担保法案》(Chrysler Corporation Loan Guarantee Act of 1979),决定对克莱斯勒公司进行救助。


(一)开展救助原因及出发点


20世纪60年代和70年代,克莱斯勒公司由于车型更新的失败、石油危机的冲击以及日本出口汽车对市场份额的侵蚀等多方面原因,陷入了资金紧张的情况。首先,克莱斯勒公司在车型更新上出现了失误。20世纪60年代,克莱斯勒公司并未成功研发一款新的小型汽车,而他的竞争对手福特公司和通用汽车公司同期都引入了新款的小型汽车,因此在小型汽车市场上克莱斯勒公司丢失了大量的份额。其次,20世纪70年代石油危机对汽车行业产生了冲击。在石油价格上涨的冲击之下,更多的消费者偏好购买小型汽车,而美国环境保护署(EPA)所发布的节能标准进一步使得克莱斯勒的大型耗油汽车泛人问津。最后,日本汽车大量进口美国也冲击了克莱斯勒公司的业绩。随着石油价格上涨,耗油少、价格低廉的实用型日本汽车开始在美国市场受到欢迎,从而造成了传统的美国汽车厂商通用汽车、克莱斯勒、福特等受到冲击。除此之外,克莱斯勒过晚的对生产线进行现代化更新、过晚的开始开拓海外市场等其他原因也被认为是该公司出现问题的原因。由于以上因素,克莱斯勒公司在美国市场的份额由1967年的16%下降到了1980年的8.6%。自1979年开始,克莱斯勒公司开始通过转让下属子公司、关闭工厂和削减雇员等方式来保证继续经营。


美国政府决定对克莱斯勒公司进行救助的主要考量与洛克希德公司类似,包括了就业考虑、维持汽车产业足够多竞争者的考虑以及国防采购考虑等。


首先,克莱斯勒公司如果破产将会造成大量失业。克莱斯勒公司的破产将不仅导致该公司员工失业,还会导致上游零部件企业员工失业。1979年时,克莱斯勒公司是美国第17大制造业集团,雇佣了13.4万员工,其中大部分集中在失业率已经很高的底特律地区。根据测算,克莱斯勒如果破产将会在短期内导致产业链上约50万人事业,在中长期直接造成的失业人数将在20万至30万人左右。


其次,克莱斯勒公司是美国陆军重要的坦克生产商。克莱斯勒公司生产的M1(艾布拉姆斯)坦克是美国陆军装备数量最多的坦克,该型坦克甚至被大量北约成员国所采购,因此美国政府担心克莱斯勒公司的破产倒闭将使得M1坦克的生产与更新停滞,从而造成国防能力的削弱。


最后,克莱斯勒公司的困境被认为与联邦监管规则的趋严和外部因素也有关系。不少人认为联邦政府的节能减排规范使得克莱斯勒公司相比于福特和通用汽车所承受的压力和成本更大,从而是对克莱斯勒公司的不公平对待。此外,油价波动等所导致的新情况也不能完全将其归罪到克莱斯勒公司身上。除此之外,若克莱斯勒公司倒闭,则美国本土汽车生产商将只剩福特和通用汽车,不仅会削弱汽车厂商间的竞争,也将不利于美国汽车产业的整体竞争力。


(二)美国政府的救助方式与金额


美国政府通过对克莱斯勒公司的银行贷款提供担保的方式提供救助,虽然救助方式类似于洛克希德公司,不过在条款设置上更为严格,要求克莱斯勒公司提交重组运营计划,并需要监督该公司对于重组运营计划的执行。198017日,美国总统卡特签署《1979年克莱斯勒贷款担保法案》(Chrysler Corporation Loan Guarantee Act of 1979,以下简称“《法案》”),允许在满足一定条件的情况下,对克莱斯勒公司不超过15亿美元银行贷款提供政府担保。根据《法案》要求,美国设立了克莱斯勒政府担保贷款委员会(Board),委员会由财政部长、美联储主席、总审计长、劳工部部长、交通运输部部长所组成。根据《法案》要求,克莱斯勒公司应当首先完成相应的汽车节能减排方案,并提交一份从供应商、金融机构、管理层、员工乃至地方政府等其他利益相关方获得14.3亿美元资金的方案。《法案》指出,只有在委员会确定满足以下条件时才能向克莱斯勒公司发放政府担保贷款:一是克莱斯勒公司无法从其他渠道获取合理条件的融资;二是克莱斯勒公司未来的盈利能力有机会可以恢复,用作抵押的证券及资产的价值能确保政府担保贷款的安全;三是克莱斯勒的运营和财政情况能继续与此前递交的计划保持一致并满足委员会的要求;四是确保克莱斯勒公司没有任何可能被国外公司收购或合并。《法案》还要求克莱斯勒建立相应的员工持股计划,以此激励相容的鼓励员工努力工作扭亏为盈,并限制了该公司股票的分红。为了更好地监督克莱斯勒公司的运营,克莱斯勒公司在获得政府担保贷款期间,所有大于500万美元价值的资产出售,以及所有超过1000万美元价值劳动合同的签署都必须事先征得委员会的批准,委员会也有权审查克莱斯勒公司的所有银行账户、合同和交易。同时,交通运输部部长还需要向国会提交克莱斯勒公司在汽车行业的长期生存前景,以此确保救助行动确有必要。根据《法案》的要求,克莱斯勒公司必须在19901231日之前偿还所有政府担保贷款。为了降低美国政府的担保风险,美国政府的偿付优先级为最高。


不同于通过收取担保费和授信承诺费获得回报的形式,救助克莱斯勒公司的过程中美国政府通过获得该公司权证(Warrant)的方式来获得回报。根据《法案》要求,委员会有权取得不少于0.5%的担保费费率,以此来确保委员会和贷款担保计划的管理费用。除此之外,委员会也可以通过其他方式要求洛克希德公司缴纳费用或提供回报,以此确保美国政府的风险和收益相平衡。最后经过商议,美国政府获得了可以在1990年之前以13美元/股价格行权的1440万份克莱斯勒公司股票的权证(Warrant)。在该政府担保贷款项目结束后,美国政府于1983年公开拍卖了这部分权证,并获得了3.11亿美元的回报。


(三)救助效果与如何退出


克莱斯勒公司最终使用了12亿美元的政府担保贷款,并积极对公司运营进行重组,最后恢复了盈利的状态,政府于1983年退出了救助计划。由于政府的介入和各方的关注,克莱斯勒公司快速的进行了瘦身并完成了重组,以确保其能保持持续经营(Going-Concern)的状态。相比于破产之后所进行的重组,这一重组的过程更快且更有效率,不过值得注意的是在重组的过程中还是不可避免的导致了部分员工的失业,以及部分员工薪酬的下降。1980年和1981年,克莱斯勒公司分3笔从政府担保贷款项目中总共获得了12亿美元的政府担保贷款。随着公司经营有所起色,1982年克莱斯勒公司的现金流开始转正。克莱斯勒公司在1983615日偿还了4亿美元的政府担保贷款,2个月之后克莱斯勒公司偿还了剩余的8亿美元政府担保贷款,并最终终止了政府担保贷款计划。


不过值得注意的是,批评者认为,美国政府同期实施的保护主义贸易政策也不公平的帮助了克莱斯勒公司扭亏为盈。198151日,里根政府与日本政府达成一致,日本政府将自愿限制出口汽车量,从而使得美国汽车制造商成功获得喘息,并扭转了此前亏损的局面。


在克莱斯勒公司偿还完政府担保贷款后,美国政府公开招标出售了其所持有的克莱斯勒公司认股权证。1983年,克莱斯勒公司完成所有政府担保贷款余额的偿还后并终止政府担保贷款项目之后。美国政府邀请具有资质的承销商,公开拍卖了此前克莱斯勒公司给予美国政府的认股权证。这些认股权证允许以13美元/股的价格购买1440万股克莱斯勒公司的股票。19839月,克莱斯勒公司由于报价最高,以3.11亿美元中标购买了这些认股权证。美国政府也通过克莱斯勒公司的政府担保贷款获得了不菲的收益。


三、2008年对通用汽车和克莱斯勒的救助


2008年金融危机席卷全球,在此过程中实体企业也受到了重创,例如美国的传统三大汽车制造厂商通用汽车、福特和克莱斯勒。为了挽救摇摇欲坠的美国汽车产业,美国财政部根据《经济稳定紧急法案》(Emergency Economic Stabilization Act)设立了汽车产业融资计划(Automotive Industry Financing Program)对通用汽车和克莱斯勒进行了救助。考虑到本文专注研究工商企业的救助行为,故不将美国政府对汽车制造商下属汽车金融公司的救助纳入讨论。


(一)开展救助原因及出发点


2000年之后,美国传统三大汽车厂商(通用汽车、福特和克莱斯勒)的市场份额不断被其他品牌蚕食,叠加2008年金融危机造成的汽车销量下滑,传统三大汽车厂商陷入了危机。2000年之后,美国境外品牌汽车逐步占据了美国汽车市场的主流。在2000年之初,通用汽车、福特和克莱斯勒(以下简称“底特律三巨头”)在美国乘用车和轻型卡车(包括SUV等)市场的占有率约为66%左右。然而,由于日韩车企所产汽车更为节油,能更好的适应高油价环境,日韩车企开始大规模在美国设厂。随着日本、韩国车企在美国市场占有率的提高,底特律三巨头在美国乘用车和轻型卡车市场的市场占有率在2008年下降到了48%。与此同时,随着金融危机的来袭和经济不景气的影响,美国乘用车和轻型卡车的总销量由2001年的1710万辆下降到了2008年的1430万辆。受以上两方面因素的影响,底特律三巨头乘用车和轻型卡车的销量由2001年的1110万辆下降到2008年的690万辆。销量的急剧下降叠加2008年金融危机所造成的企业融资困难使得美国传统汽车制造商陷入困境。值得注意的是,在通用汽车和克莱斯勒陷入重大困境的同时,福特汽车的境况相对较好,这主要是由于福特汽车此前更为灵活的战略转型和更为前瞻性的资金储备,一方面降低国外品牌冲击下销量的下滑幅度,另一方面也在遭遇金融危机时能够有足够的流动资金进行应对。


2008年美国财政部对汽车厂商救助的主要出发点是为了保证实体经济、就业的稳定、缓解金融市场的震荡。根据《经济稳定紧急法案》(Emergency Economic Stabilization Act),美国财政部发布了《汽车产业融资计划指引》(Guidelines for Automotive Industry Financing Program,以下简称“《指引》”)。《指引》明确指出:汽车产业融资计划的目的,在于避免美国汽车产业崩溃可能对金融市场稳定造成的系统性风险,以及对美国实体经济潜在的负面影响。在提供救助的前提条件中,《指引》也明确指出美国财政部只有在汽车生产商满足以下条件时才能进行救助:


一是该公司的业务中断将对就业情况造成实质性的负面冲击,并进而产生严重负外部性,拖累经济表现;


二是该公司对于国家金融和经济体系非常重要,以至于其业务中断很可能造成信贷市场重大冲击、投资者信心受挫,从而实质性削弱经济表现;


三是该机构对于美国汽车产业的生产或融资有重大影响;


四是该机构在当前情况下无法通过其他渠道获得融资。


由此可见,美国财政部只对业务中断可能对就业、金融市场和实体经济产生重大负面冲击的企业进行救助。


(二)美国政府的救助方式与金额


由于2008年金融危机中金融机构受损严重,因此美国财政部采取了直接向通用汽车和克莱斯勒公司发放借款的方式进行救助,并要求两家公司提交可行的重组计划。从200812月底开始,美国财政部开始陆续对通用汽车和克莱斯勒公司直接提供借款。在借款余额的最高峰,美国财政部对通用汽车的借款余额为502亿美元,借款利率为LIBOR+5%;对克莱斯勒的借款余额为109亿美元,借款利率根据发放的时间不同分别为LIBOR+7.9%LIBOR+3%LIBOR+5%。在美国财政部向通用汽车和克莱斯勒提供借款的同时,美国财政部要求以上两家公司必须向财政部提交可行的重组计划,才能继续为其提供援助。20092月和3月,通用汽车和克莱斯勒公司分别提交了首份重组计划,就重组债务、关停部分工厂、缩减部分业务条线等内容进行了规划。然而,美国政府认为通用汽车和克莱斯勒公司的计划并不足以通过重组的方式让两家公司获得新生,要求通用汽车和克莱斯勒公司重新与各利益相关方商定重组计划。此后,在通用汽车和克莱斯勒公司重新提交的重组计划获批后,美国财政部向两家公司提供了进一步的救助资金,帮助其实现重组。


值得注意的是,在救助的过程中,美国财政部除了直接对汽车制造商进行救助之外,还对供应商的应收款项和下游分销渠道进行了少量救助,避免上下游企业受损。


在通用汽车和克莱斯勒递交的重组方案获批后,美国财政部对通用汽车和克莱斯勒公司的部分债权转化为普通股和优先股。


对于通用汽车公司,在通用汽车重组之后,美国财政部对通用汽车提供的总共502亿美元借款中,通用汽车在200911月到20107月分期偿付了74亿美元借款;另有21亿美元的借款则转化为了美国财政部持有的通用汽车优先股(Preferred Stock),这部分优先股在201012月被通用汽车赎回;此外剩余的407亿美元则被转化成了重组后的通用汽车股份。在重组后的通用汽车公司中,美国政府持有了60.8%的普通股(Common Stock)。2010年,重组后的通用汽车在美国股票市场首发上市(IPO)。此后,美国财政部逐步减持出售了其所拥有的普通股。


对于克莱斯勒公司,在克莱斯勒重组的过程中,由于成功引入了菲亚特公司(FIAT)帮助重组后的新克莱斯勒公司改善管理、提升技术、研发新汽车并协助其寻找融资,美国财政部仅将部分其持有的克莱斯勒公司债权转化为了普通股(Common Stock),约占重组后克莱斯勒公司普通股总量的9.9%。除此之外,克莱斯勒公司重组后持股比例最高的是员工福利信托基金(VEBA),这主要是由于此前克莱斯勒公司的财务状况不足以履行此前对员工的退休福利承诺,因此在重组过程中这部分负债转化成了对于新克莱斯勒公司67.7%的股权。


(三)救助效果与如何退出


经历了美国政府的救助和自身的重组,通用汽车和克莱斯勒公司的财务状况逐步恢复了健康。


对于通用汽车公司,20097月完成瘦身重组后,通用汽车公司逐步加大了海外业务规模,通用汽车海外业务收入的上升帮助其逐步走出困境。到了2012年,通用汽车在北美和欧洲地区以外市场的销售额占到了总销售额的47%以上,其中2010年之后通用汽车在中国的销量超过美国本土,成为了拉动通用汽车复苏的重要动力。2010年至2012年,重组后的通用汽车公司每年的息税前收入(EBIT)均保持在70亿美元之上。


对于克莱斯勒公司,菲亚特(FIAT)公司逐步加大了在新克莱斯勒公司的持股比例,在帮助克莱斯勒公司提升技术、提高效率、理顺管理框架的同时,菲亚特公司还帮助克莱斯勒公司逐步偿还了此前的负债,这其中也包括了克莱斯勒公司对美国财政部的借款。


不同于此前美国政府在救助大型工商企业中均有所盈利的情况,本次美国财政部对通用汽车和克莱斯勒公司的救助产生了亏损。


对于通用汽车公司,除了部分救助款外,绝大多数美国财政部的救助借款在通用汽车重组之后转化为了普通股(Common Stock)和优先股(Preferred Stock)形式。重组之后的通用汽车公司此后进行了首发上市(IPO),在首发上市的过程中及其后,美国财政部逐步出售了其所持有的普通股和优先股,最终在2013129日,美国财政部出售完毕其持有的股份。通过通用汽车偿还借款、出售所持有股份以及获取借款利息收入、股票分红等方式,美国财政部约从通用汽车救助项目中收回397亿美元,相较于502亿美元的救助款项,美国政府在这次救助中约损失了105亿美元。


对于克莱斯勒公司,由于菲亚特公司参与了对其的重组救助,美国财政部主要通过克莱斯勒偿还借款的方式收回救助款,并以利息的形式获得了部分收益。除此之外,新克莱斯勒公司上市后,美国财政部也将其所持有的股票进行了转让,最终在20115月完全退出了克莱斯勒公司的救助。但是总体而言,美国财政部在克莱斯勒救助过程中仅收回了96亿美元。相较于109亿美元的救助款项,美国政府约损失了13亿美元。


综合起来,美国政府在通用汽车和克莱斯勒公司的救助过程中共损失了118亿美元左右,不过在事后的报告中,美国政府认为这一救助过程成功挽救了就业,并保留了美国的汽车产业链。


四、2020年对于各大航空公司的救助


2020年受新冠肺炎疫情影响,各个国家和地区不同程度的要求居民居家隔离、限制了外出旅行。由此造成了全球航空业特别是客运航空业需求的急剧萎缩。随着疫情的蔓延和持续时间不短延长,各个航空公司开始陆续进行裁员,并面临着进入破产的危险。为了确保航空从业人员就业和航空企业稳定,美国财政部以《新冠病毒救助、纾困和经济安全法案》(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act , CARES Act,以下简称“《CARES法案》”)为切入点,最终与各主要航空公司达成救助协议。


(一)开展救助原因及出发点


2020年新冠肺炎疫情导致各国出台各种封锁措施,由于旅行需求大幅下降,世界各大航空公司航班量锐减、营业收入骤降,特别是确诊人数最多的美国,航空公司更是受损严重。20203月开始,新冠病毒疫情开始在欧美持续蔓延,全球每日新增确诊病例数量在313日突破万人后持续上升,此后一直稳定在7万人-10万人的区间。受此影响,各国采取了远程办公、保持社交距离(Social Distance)、出行禁令以及不同程度的关闭出入境关口等措施力阻病毒的蔓延。根据航班信息跟踪网站Flightradar24统计,其所能跟踪的商业航班7日移动平均数量从35日的10.42万个,下降到了418日的2.79万个。航空公司只能通过封存飞机、为员工放无薪假等方式尽量避免现金流出,缓解企业的财务压力。全球各大航空公司都面临了现金不断流出所造成的财务困难,美国的航空公司也不例外。


美国政府对航空公司进行救助的主要目的在于保证就业,同时确保美国航空行业不会出现大规模破产、系统性风险的情况。


首先,美国政府对于航空公司的救助是为了避免大量航空从业者失业。321日,美国航空协会(Airlines for America)联合各大航空公司向美国财政部部长姆努钦和参众议会议长、党派领袖等发出联合署名信件,希望能尽快通过法案对航空公司进行救助。信件中称,若政府不能及时对航空公司进行救助,那么许多航空公司的职员将不得不立刻开始接受严酷的无薪休假。根据美国议会最后通过的《CARES法案》,美国政府对于航空公司救助的一个重要部分就是薪资支持计划(Payroll Support Program),该计划旨在支持航空公司在受疫情影响期间继续维持雇员数量并支付日常薪水。由此可见,美国政府对于航空公司进行救助的一个重要目的在于避免航空从业人员失业。


其次,美国政府对于航空公司的救助旨在避免航空公司大规模破产,并维持美国航空公司行业在全球的竞争力。根据美国四大航空公司(美国航空、美联航、德尔塔航空和西南航空)2019年的财报统计,这四家美国最大的航空公司运营成本(Operating Expenses)中均有30%以上为员工的工资薪金,在运营成本中所占比例最大。因此,通过薪资支持计划(Payroll Support Program)帮助航空公司维持员工薪水能帮助航空公司缓解相当一部分的固定成本,从而避免美国航空公司破产。除此之外,美国交通部等部门在救助计划推出伊始也表示对于航空公司进行救助的一个主要目的在于确保美国航空行业的总体稳定。一方面,可以确保美国航空企业在国际上继续具有领先地位;另一方面,航空企业作为重要国计民生服务的提供商,确保其总体稳定也将有利于美国经济重启和国家安全的需求。


(二)美国政府的救助方式与金额


如上文所言,美国财政部对于航空公司的救助主要分为两个部分:一是薪资支持救助计划(Payroll Support Program),二是贷款支持或担保计划。


目前,美国财政部与各大航空公司已就薪资支持救助计划(Payroll Support Program)达成协议,各大航空公司将以向美国政府发行债券(Note)和权证的形式获得美国政府的救助。根据《CARES法案》第4112条款,美国财政部被允许向客运航空公司、货运航空公司及相关承包商提供总额不超过320亿美元的资金帮助其支付雇员的薪资,其中分配给客运、货运航空公司和相关承包商的救助金额上限分别为250亿美元、40亿美元、30亿美元。截至423日,美国各主要航空公司已同政府达成协议,并将获得总额超过226亿美元的薪资救助计划。当然,美国各主要航空公司并非无偿获得美国政府薪资支持救助计划的资金。根据航空公司与美国财政部达成的协议,为了确保纳税人的利益、避免公共资金被浪费,在获得该计划资金救助的同时,财政部将获得航空公司的债权及权证。债权形式主要为贷款(PSP term Loan)或债券(PSP Note),而权证(Warrant)则允许美国财政部在提前确定的执行价格上行权获得无投票权的航空公司股票。以美联航(United Airline)为例,根据美联航公布的8-K报告,为了获得美国财政部总额为49.58亿美元的救助,美联航将向美国财政部陆续发行面额为14.58亿美元的债券(PSP Note),债券的存续期为10年,于2030420日到期,相关债券将每半年付息一次,其利率在最开始5年为1%,债券存续的第6年至第10年,利率将为SOFR+2%。与此同时美联航还需要向美国财政部发行462.71万股认股权证(Warrant),权证的执行价格为31.5美元/股,即美联航股票在49日的收盘价,但是权证的拥有者并不具有对美联航的投票权。权证将可以在发行后5年内任意时间执行,执行的方式既可以是现金结算也可以是直接获取美联航股票。

 

根据《CARES法案》第4113条款和第4114条款等的要求,航空公司向政府申请薪资支持救助计划(Payroll Support Program)时必须要满足一系列前置条件,确保救助资金能精准投放,同时提高救助资金未来回收的安全性。按照《CARES法案》第41134114条款的要求,美国财政部在330日发布的了《航空公司等根据〈CARES法案〉申请薪资支持救助计划的指引和申请流程》(以下简称“《指引》”),总结了航空公司申请薪资支持救助计划应遵循的条件。


首先,航空公司应将救助款项精准用于员工工资支付、避免员工失业,并限制高管薪酬。《指引》要求,相关救助款项必须被用来支付员工薪资的用途,且高管薪资应受到相应限制。2019财年总收入超过300万美元的航空公司高管,在20205月至20225月之间,任何12个月的总薪资不得超过2019财年其薪资超过300万美元部分的50%300万美元之和。同时,2020930日前,航空公司应确保员工总体数量和薪酬情况不会发生削减。


其次,在20219月前,航空公司的分红、资本性支出受到限制。根据要求,2021930日之前,航空公司及其下属机构不能回购公开交易的股票,且2021930日之前,航空公司不能进行分红或开展资本性支出。


再次,航空公司必须继续提供必要的航空服务。根据要求,航空公司在接受救助期间应接受交通运输部的监督,并持续向顾客提供必要的航空服务,在未经批准之前不能中断其原有的航空服务。


最后,美国政府对于救助具有相应的审查和终止权。美国财政部将有权在救助期间对救助款项的使用进行审计,并会将相应情况向议会进行汇报,而当航空公司破产或财政部认为其不再有资格接受救助时,美国财政部也有权停止相应的救助计划。


根据《CARES法案》,美国政府未来还有权向各主要航空公司提供不超过总额250亿美元的贷款或相应额度银行贷款的政府担保,来进行流动性援助,避免航空公司陷入困境。根据《CARES法案》第4003条款,美国财政部被授权允许对航空服务提供商和国家安全相关企业提供贷款或相应额度银行贷款的政府担保,对于客运航空公司,财政部的支持上限为250亿美元;对于货运航空公司,财政部的支持上相为40亿美元;对于确保国家安全的关键业务企业,财政部的支持上限为170亿美元,不过目前尚未明确“确保国家安全的关键企业”的定义和范畴。


美国政府对航空公司提供贷款或政府担保贷款等形式的流动性援助的前提条件也包含了许多限制性条款,并需要航空公司发行债券或权证等作为对价。相较于上文所提到的薪资支持救助计划(Payroll Support Program),美国政府对航空公司所提供的贷款或政府担保贷款形式的流动性援助也附加了相应的限制条件,不仅包括了限制航空公司进行分红、回购股票等行为,还要求航空公司保持员工数量、继续提供关键航空服务等要求。不过按照美国财政部公布的《航空企业等根据〈CARES法案〉申请贷款援助的流程和最低要求》(以下简称“《要求》”),贷款的期限不得超过5年,略短于薪资支持救助计划所发行的债券和权证的存续期。除此之外,《要求》还进一步细化要求航空公司在2020930日前不能削减10%以上的员工数量。而为了确保纳税人的利益,航空公司在获得美国政府贷款或政府担保贷款形式的流动性援助时,还需要向美国财政部发行高等级债券或权证等作为回报。目前,绝大多数航空公司暂未公开向财政部进行该项援助的申请。不过,美国航空在8-K报告中明确指出未来将申请47.5亿美元的贷款,同时给予财政部3800万股行权价格为12.51亿美元的权证作为回报,但相应条款仍未明确敲定。


(三)救助效果与如何退出


当前,美国政府的救助暂时缓解了美国主要航空公司的财政困难、同时避免了短期内航空公司职员受到裁员,但长期的效果仍有待新冠疫情的发展决定。如上文所言,根据美国政府与各主要航空公司达成的协议,航空公司接受薪资支持计划救助的一个重要条件就是在2020930日之前不能进行大规模裁员。然而,目前疫情的发展尚未有在短期内平息的迹象。特别是随着新冠病毒向第三世界国家的传播,在疫苗出现之前完全扑灭病毒的可能性不断下降。从这个角度来看,即使是发达国家内部的疫情得到控制,国内旅行需求有所回暖,但是跨国旅行的需求也难以在短期内恢复,更何况若部分国家在疫情尚未平息之时贸然重启经济,还可能造成疫情的二次爆发。因此,若美国财政部不给予航空公司第二轮援助或采取其他措施,绝大多数航空公司很可能在2020930日之后开始大规模裁员,从而削弱薪资支持计划(Payroll Support Program)对于确保就业情况的效果。不过考虑到《CARES法案》中4003条款中美国政府对航空公司的紧急贷款或政府担保贷款条款尚未启用,航空公司本身大概率会成功幸免于本次新冠疫情。


从长期来看,若无其他外部因素影响,当新冠病毒疫情被扑灭后,航空旅行的需求将逐步恢复,各大航空公司也将可以偿还相应救助资金。在新冠疫情最终被扑灭的场景之下,航空公司偿还美国政府薪资支持计划的债务并回购相应权证应不成问题。即使部分航空公司由于经营不善不得不申请破产保护,考虑到为了保护纳税人资金,美国政府要求各航空公司对救助款项进行相应的资产抵质押,并且美国政府对破产后航空公司的偿付优先级最高,美国政府依旧有较大把握收回救助的款项。


五、总结


20世纪70年代以后,美国政府通过财政部多次对大型工商企业(Conrail铁路公司、洛克希德、克莱斯勒、通用汽车、航空公司)等进行了救助。[2]回顾这些案例,我们可以发现美国政府的救助行为存在一定的共性:


首先,从救助的理由和目标上来看,通常有:一是确保某种必需产品、服务或产业的连续性;二是确保现有就业水平不受影响;三是确保企业相关方的利益不会受到灾难性损失;四是确保不会对金融稳定产生大范围的影响。


其次,从救助的方式上来看,政府救助较多采取直接借款或对银行贷款进行政府担保的形式,并往往会获得债权、权证等作为收益。


最后,为保障救助资金安全、确保资金有效使用,救助方案通常有明确的附加要求条款:一是要求企业提供相应资产作为救助款的抵质押品,并且规定在企业破产时美国政府对这些担保品享有优先受偿权;二是限制企业的分红、资本性支出以及公司管理层的薪资,以确保救助资金不被滥用;三是若救助目标包括维持就业稳定,则会附加规定时间段企业裁员数量的限制;四是虽然政府避免对企业控制权过度影响,但会要求企业提交重组、整改计划以提高盈利能力,并有权驳回计划要求修改。


除此之外,在救助目标达成之后,美国政府往往也会选择尽快的退出救助计划。


参考文献:

1CRS, December 2008, Chrysler Corporation Loan Guarantee Act of 1979: Backgroud, Provisions, and Cost, https://digital.library.unt.edu/ark:/67531/metadc83894/m1/1/high_res_d/R40005_2008Dec17.pdf

2CRS, December 2008, U.S. Motor Vehicle Industry: Federal Financial Assistance and Restructuring, https://bigthreeauto.procon.org/sourcefiles/CRS_REPORT_AUTO-REPORT-12-04-08.pdf.

3CRS, September 2012, TARP Assistance for Chrysler: Restructuring and Repayment Issues, https://fas.org/sgp/crs/misc/R41940.pdf.

4CRS, May 2013, The Role of TARP Assistance in the Restructuring of General Motors, https://fas.org/sgp/crs/misc/R41978.pdf

5United State General Accounting Office, December 1972, Report to the congress: Implementation of Emergency Loan Guarantee Act,https://www.gao.gov/assets/210/203532.pdf

6United State General Accounting Office, April 1974, Report to the congress: Implementation of Emergency Loan Guarantee Act, https://www.gao.gov/assets/210/200711.pdf

7United State General Accounting Office, January 1978, Report to the congress: Implementation of Emergency Loan Guarantee Act, https://www.gao.gov/assets/130/121251.pdf

8United State General Accounting Office, March 1984, Guidelines for Rescuing Large Failing Firms and Municipalitieshttps://www.gao.gov/assets/150/141403.pdf.

9United State Department of The Treasury, March 2020, Guidelines and Application Procedures for Payroll Support to Air Carriers and Contractors under Division A, Title IV, Subtitle B of Coronavirus Aid, Relief, and Ecoomic Security Act, https://home.treasury.gov/system/files/136/Guidelines%20and%20Procedures%20for%20Payroll%20Support%20to%20Air%20Carriers%20and%20Contractors.pdf.

10United State Department of The Treasury, March 2020, Procedures and Minimum Requirements for Loans to Air Carriers and Eligible Businesses and National Security Business under Division A, Title IV, Subtitle A of the Coronvirus Aid, Relief, and Economic Security Act, https://home.treasury.gov/system/files/136/Procedures%20and%20Minimum%20Requirements%20for%20Loans.pdf

 

注:

[1]美国政府问责局(Government Accountability Office, GAO)是美国国会的下属机构,负责调查、监督联邦政府的规划和支出,其前身为美国总审计局。

[2]除了对大型工商企业进行救助外,1975年左右美国财政部对纽约市的救助其救助对象为城市财政,2001911后对航空公司的救助最后的主要实践对象为中小型航空公司,2008年金融危机时期的部分救助救助对象为金融机构,因此以上案例均为未纳入本文对大型工商企业救助的讨论中。