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李湛:修复与重构 ——拜登新政及对华前瞻

发表于 2021-02-10    来源于:李湛

中山证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事 李湛博士

中山证券研究员 梁伦博


一、已实施的政令以“修复”为主


从历史上看,仅有两位美国总统在上任当日签署了新的行政令,且都只签署了一项。而拜登总统则在首日就签署了多达17项,截止至28日,拜登已经签署了超过38项总统行政令,其中包括疫情防控、政府治理、气候变迁以及种族、性别相关的政策。这些都代表了拜登政府急于修复前任政府“民粹主义”政策下的伤痕。


在防控疫情方面,拜登新策略的一个侧重点是加大疫苗接种力度,包括要求在100天内接种1亿剂疫苗、建立100个联邦政府支持的疫苗接种中心。其中一项行政令要求政府机构利用《国防生产法》授予的权限等解决口罩等物资的短缺问题。根据另外一项行政令,美国将建立一个疫情检测委员会,以扩大检测供应。另一项指令要求在机场和某些类型的公共交通工具上佩戴口罩,包括许多火车、轮船、城际巴士和飞机。同时拜登承诺会对疫情信息保持高透明度,允许科学家在不受政治干预下开展工作,并推动美国重返世界卫生组织。


在扭转移民歧视政策方面,拜登推翻了此前特朗普签署的禁止厄立特里亚、也门、尼日利亚、苏丹等7个穆斯林国家公民入境的命令,此外还撤除了特朗普为注资修筑美墨边境围墙颁布的紧急状态声明。同时拜登在备忘录中指示国土安全局强化《童年抵达者暂缓驱逐计划》。该计划是美国前总统奥巴马执政时期于2012年推动实施,旨在保护成千上万名入境美国时仍年幼的非法移民免于被遣返。另一条新政令则延长因内战和埃博拉疫情而流亡的利比亚人的临时法律地位至20226月。整体上拜登停止了特朗普时期不断扩大规模的移民紧缩政策。


在政府治理方面,拜登要求行政部门人员签署道德规范,重新检视特朗普时期建立的监管同意程序,指示国务院、司法部和国土安全部审查前政府执政期间实施的指导方针和政策,以确定它们是否符合拜登政府“融合和包容”的愿景。要求政府人员在联邦施政中要展现公平性,消除种族歧视以及性别歧视,彻底废除特朗普以“爱国主义”为名号成立的1176委员会。


在气候变迁方面,拜登在上任当天宣布让美国重新加入巴黎气候协定,这项协定的目标是将全球气温升高幅度控制在比工业化前水平升高2度的范围内。同时拜登还命令各机构重新审视或撤销特朗普政府的100多项环境政策,并登撤销授予有争议的Keystone XL美加石油管道的总统许可。


二、预计后续新政主要聚焦经济以及气候


首先在财政方案上,拜登支持约1.92万亿美元的经济刺激方案,这项方案包括用于强化疫情应对与疫苗推行的4,150亿美元,直接对家庭提供救助的约1万亿美元,以及对受疫情冲击特别严重的小型企业与社区提供约4,400亿美元。美国财政部长叶伦也公开敦促议员们在新冠救助支出上采取大规模行动,称经济利益远远超过债务负担加重的风险。其表示“无论是当选总统还是我,在提出这些救助计划时,并不是不关注美国的债务负担。但即便债务相对于经济规模的比例上升,但由于利率较低,财政部偿付债务的利息负担并未增加”。这些讲话都突出了拜登政府倾向于用大胆的财政政策推动经济复苏的愿景,而在选战时拜登就主张通过投资科技、教育、基础设施来提高经济增长潜力。


在税收政策上,拜登希望对高收入群体加税,而对低收入人群税收减免。特朗普执政时期推行的对富人阶层和公司设置的减税政策可能将被撤销。公司税未来可能将由当前的21%提高至28%40万以上的收入人群的个人税收从37%增至39.6%,年收40万美元以下的中低阶层暂不加税。拜登将要求年收入一百万美元以上的富人缴税比例与工薪税持平,等于直接将高收入人群的资本利得税提高了约一倍。若实施,拜登的税收方案预计在未来10年内为联邦政府增收3万亿美元。同时拜登希望通过区分美国公司国内外的关税征收方式,将美国公司的外国子公司赚取的收入税收从10.5%提高到21%,促使制造业回流美国,激励公司将分支转移回国内,并进行税收抵免。


在气候政策上,拜登政府可能设立争取30年内实现全美净碳排放为零的目标。具体计划在未来10年内支出1.7万亿美元联邦资金,并撬动超过5万亿美元的地方及私人资金用以在2030年前,为所有拥有10万以上居民的美国城市建设优质的公共交通整修公路和桥梁,引发“第二次铁路革命”;建设50万个电动车充电站;升级 400万栋商业建筑,提升节能效率;改造电网与发电站,确保 2030年前风能发电量扩充一倍,2035年前电力部门“脱碳”;支持恢复电动汽车的激励措施,取消美国已有特斯拉与通用达到20万辆的补贴上限;在边远农村地区建设宽带与5G设施;重新强化多边外交,包括重塑和盟友关系,促进全球联手解决气候问题;联合盟友聚焦G20国家化石能源产业的财政资助问题(中国可能是联合施压的重点),对碳排放超标的国家实施制裁;提供比“一带一路”更加清洁的基础设施建设方案等。


三、对华政策前瞻


24日,拜登总统在美国国务院首次就外交政策发表了讲话。其中对于中国的内容,虽然其表述了很多方面的威胁,但也表示只要符合美国国家利益,华盛顿和北京可以进行合作。综合而言,拜登倾向于把中美关系定性为竞争关系,这将与特朗普政府崇尚的“零和博弈”以及“冷战思维”区分开来。


后续来看,短期对华问题并不是拜登政府的首要目标,目前的行政令以及国会博弈都明显围绕着国内疫情以及经济。根据拜登政府提出的四个施政议题:抗击新冠、经济复苏、种族平等、气候变化,抗疫和提振经济将会是拜登政府初期的施政重心。目前美国正处于第三波疫情,肆虐的疫情是拜登施展拳脚的巨大阻碍。同时,拜登还需要全面评估特朗普时期签订的中美贸易协议的实际情况,以及就贸易问题和盟友进行提前沟通达成共识,在拜登政府处理好这些之前,中美贸易格局可能将维持现状。


在中美关税问题上,此前拜登屡次批评特朗普无限制施加关税,目标不止中国,还包括加拿大、欧洲等美国盟友。拜登在竞选纲领中就提出要废除特朗普的关税贸易政策,并倡导与盟友重新修复关系,加强联合。未来拜登可能不会肆意挥舞关税大棒来威胁中国,而是采取手术刀的方式将关税集中在某些领域,最终部分领域可能会减少现有的贸易关税,但会要求中国取消对国企的补贴,进行结构性改革。同时利用多边贸易争端解决机制、联合盟友施压采取集体谈判以及国内税收政策来支持美国企业。此外在部分关键领域施加的关税拜登可能将难以改变,例如钢铝关税,若取消将威胁拜登在关键摇摆州——两大铁锈州的支持率。


可以确定的是,未来当拜登政府在考虑要改变贸易管制措施时,其会与美国商界进行更有效且积极的整合与沟通。因此在政策形成前的阶段,政商两界都能较好的预期他们在贸易政策上的行动,这种做法无论对于美国抑或中国商界都会有镇定的效果,且新白宫施行的政策也会与一个完整的战略框架捆绑起来。类似特朗普政府充满个人主义色彩的推特治国将不会在新白宫中重现。


此外,基于拜登对单边主义的批判,预计被特朗普政府实际架空的WTO将重新发挥作用。包括结束在选择新领导人遴选问题上的僵局,目前拜登政府以表示支持——前尼日利亚财政部长、前世界银行高管Ngozi Okonjo-Iweala(此前特朗普阻挠其上任),若上诉机构新法官成功任命,预计WTO将重新发挥其作为贸易争端仲裁人的作用。这对于受疫情以及中美贸易战重创的全球贸易而言无疑是一个积极的信号。


多边外交格局方面,拜登将修复特朗普时期受挫的美国在国际上的战略地位,重振西方国家对美国的信心。可以预见拜登政府将积极回归各大国际协定,在全球性问题上将更加积极,以此修复美国与盟友的关系。对华将倾向以多边主义规则约束中国,联合其他西方国家共同对华施加压力,迫使中国遵守国际准则(实则是西方国家的规范)。拜登政府将重新发挥美国在世界组织中的主导作用,大方向上延续奥巴马时期的“重返亚太”战略,包括重回TPP、重新加入巴黎气候协定、重签伊朗核协议等外交活动。同时不同于特朗普对华政策强调贸易、经济,而拜登政府将重拾价值观外交,强调民主和人权议题,预计以此为借口对中国内政的干涉将会进一步增加。


在区域军事格局上,类似南海、台湾问题上拜登政府所采取的行动不会像特朗普时期那么任性极端,中美之间产生直接军事冲突的风险会下降。但拜登政府预计会增加对中国的围堵力度,例如可能聚焦在印太地区强化与当地国家以及盟国的合作关系,推进在该地区用于遏止中国影响力扩张的联合行动。


在高科技博弈领域,由于现在许多美国政治精英已经将其视为零和博弈,因此拜登政府不太可能扭转中美之间在关键领域的科技竞争白热化趋势。但范围可能会缩小至核心的5G、人工智能、先进半导体、量子计算机等硬科技领域,医疗等的科技合作则可能增强。具体竞争手段上拜登政府可能会倾向于采取联合其他国家制定具有排外性行业标准等方式。


在气候领域,拜登政府很可能会与中国展开合作,特别是在与拜登施政方向符合的“碳中和”领域。两国政府现有被中断的对话机制和平台及人文交流可能会部分恢复,相关移民以及留学政策也有望重新放开。两国对于碳中和计划的共鸣或许将一定程度上减缓其他领域的紧张关系,围绕清洁技术和产业升级的政策合作也将为两国带来新的合作机会与经济增长点。