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张明:“一带一路”基础设施投资的连锁风险及应对策略

发表于 2021-04-02    来源于:张明

注:本文发表于《探索与争鸣》2021年第3期,转载请务必注明出处。本文在一定程度上是对笔者在2015年《国际经济评论》第4期上发表文章“直面一带一路的六大风险”的扩展。

 

内容摘要:“一带一路”倡议实施以来成效显著,但面临的连锁性风险不容忽视,尤其新冠疫情所带来的经济下滑与政治动荡更施加了巨大的不确定风险。由于基础设施投资回报率低、风险高,导致私人资本参与率低,进而引起中国政府出资比重过高,这一方面提高了经济贸易问题的泛政治化风险,增加了美国和沿线国家的政治疑虑,导致投资安全风险高企,另一方面又有可能增加国内产业结构失衡和产业空心化的风险,进而加剧基础设施投资的政治风险和外部质疑。针对上述连锁性风险,五大对策十分重要:创新跨国PPP合作模式、完善“亚投行”运营机制、建立海外投资保护机制、推动产业创造性转移以及改善中美战略互信、消除沿线国家的战略疑虑。在当前世界经济增长不确定风险加大的背景下,“一带一路”倡议的高质量实施更需要高度重视上述连锁性风险治理,从而化风险为机遇。

 

 

“一带一路”已经进入了新发展阶段,面临新发展局势,需要提出新发展战略。一方面,“一带一路”倡议从布局阶段转入精细化发展阶段。习近平总书记指出,“过去几年共建‘一带一路’完成了总体布局,绘就了一幅‘大写意’,今后要聚焦重点、精雕细琢,共同绘制好精谨细腻的‘工笔画’”。另一方面,“一带一路”倡议也面临着突如其来的“新冠疫情”所导致的经济下滑与政治动荡的风险挑战。根据国际货币基金组织预测,受疫情影响,世界经济在2020年或将下滑4.9%,其中发达经济体下滑8.0%,美国经济下滑8.0%,新兴市场经济体下滑3.0%。世界经济下滑以及尤其是美国等发达经济体下滑,不仅将增加经济投资层面的不确定风险,而且将加剧中美政治疑虑,推升“一带一路”倡议所面临的国际政治风险。值此关键时刻,对“一带一路”倡议的实施情况与推进路径进行系统回顾和展望十分必要。

 

总体来看,“一带一路”实施成效显著。我国贸易投资自由化、便利化水平大幅提升,开放空间从沿海、沿江向内陆、沿边延伸,形成了陆海内外联动、东西双向互济的开放与发展新格局。尽管受新冠肺炎疫情影响,截至20205月,中国政府已先后与138个国家、30个国际组织签署200份共建“一带一路”合作文件,其中中国与上述国家货物贸易总额达1.9万亿美元,占中国货物贸易总额的41.5%20132019年,中国企业对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资累计超过1000亿美元,年均增长4.4%20132019年,“一带一路”沿线国家对华直接投资超过500亿美元,设立企业超过2.2万家。2019年,“一带一路”沿线国家在华实际投入外资金额84.2亿美元,同比增长30.6%,占同期中国实际吸收外资总额的6.1%

 

然而,由于突发疫情与中美竞争加剧等因素,“一带一路”的成功实施仍面临巨大连锁性风险。尤其是,“一带一路”倡议的成功实施和推进深受国内外复杂局势的影响,同时又由于“一带一路”倡议本身即主动塑造世界格局,因而这种双重动态机制让“一带一路”倡议的实施路径具有高度不稳态特性,既有弹性、韧性,又有不确定性,但这一点并没有被既有研究所充分注意,大量研究仍将其潜在风险看成是一种静态风险,更没有看到各种潜在风险之间的关联影响,尚未充分地讨论其间的连锁影响机制,对连锁性风险的应对措施也缺乏有针对性的系统思考。因此,本文提出,“一带一路”从顶层设计到精准实施本身就在经历一个不断调试和调整的过程,“一带一路”倡议的实施风险需要从风险动态变化的视角加以审视和分析。易经有云,“履霜而坚冰至”,如何及早发现并规避微观风险演变为宏观风险,如何防止突发事件触发风险连锁传导机制,显然正是“一带一路”倡议行稳致远的应有之义,也是本文所关心的主要问题。

 

一、“一带一路”基础设施投资风险的连锁机制

 

“一带一路”倡议成功实施的基础是经济贸易的互联互通。而经贸互联互通的主要落脚点是基础设施投资先行,这也是“一带一路”区别于欧美国家的国际发展计划的最为突出的特色之一。然而,基础设施投资先行决定了投资回报率偏低。多数基础设施投资都具有投资收益率偏低的特点。无论是机场、高铁、高速公路、港口、管道等基础设施,要靠自身收费来收回投资相关本息,均需要很长的时间。换言之,项目自身的投资回报率较低。在发展程度落后与投资风险较高的区域进行投资决定了投资是高风险的。从目前“一带一路”所涉及的国家来看,大部分都是发展中国家。这些发展中国家可谓经济发展程度、政治体制、文化历史、宗教状况千差万别,这一区域既是地缘政治冲突的重点地区,也是全球主要政治力量角逐的焦点地区。这也就意味着,中国通过“一带一路”倡议而进行的对外直接投资,将在投资安全方面面临很大的挑战。例如,如果东道国发生剧烈的政权更迭,新政府上台后是否会对外国投资采取国有化措施。再如,设若“一带一路”沿线两国之间发生战争,战争一旦摧毁了相应基础设施或厂房,由谁来负责赔偿?再如,在“一带一路”沿线国家中,有个别国家有着长期且经常的主权违约记录,即使该国政府对特定项目进行了政府担保,但如果政府再次宣布违约,中国企业的海外投资安全如何保障?换言之,“一带一路”基础设施投资先行就其投资区域和对象而言本身就具有低收益、高风险的特征。

 

而正是由于投资是低收益与高风险的,这就意味着无论外国资金还是私人部门资金都不愿意投入基础设施建设,从而造成中国政府不得不完全靠政策性资金来融通。一方面,私人部门投资决策是市场化机制决定的,是否投资主要看投资的收益与成本。如上所述,“一带一路”基础设施投资收益低、风险高,在这一前提下,即使中国政府在这一过程中努力推动公私合作,私人部门也可能对此缺乏兴趣。另一方面,“一带一路”沿线国家主要是发展水平较低的新兴市场国家或发展中国家,这些国家自身原本就缺乏充足的资金用于相关投资,这也是为何亚洲存在巨大的基础设施投资缺口的根本原因之一。而如果私人部门与境外国家不能投入充分的资金,那么出资的责任就会落到中国政府头上。中国政府通过国家开发银行、“亚投行”与“丝路基金”的投资,就可能成为“一带一路”倡议的主要融资来源,这就会导致中国政府出资比例失衡的风险加剧。

 

紧接着,这一问题亦即中国政府出资太多,又会带来其他国家的政治疑虑,其中的一个表现就是各种负面舆论随之产生。大量国际经验表明,获得投资的东道国未必会对投资来源国感恩戴德,而是会加剧对投资来源国的疑虑与抵制。简单讲,就是出钱未必能办好事,这应是中国政府和相关投资方应该高度重视的问题。例如,有一种声音将“一带一路”倡议比喻为中国版本的马歇尔计划,这种比喻很不恰当。第一,马歇尔计划的实施与美国与苏联的对抗密切相关,具有鲜明的意识形态色彩,而中国的“一带一路”倡议则力求去意识形态化;第二,实施马歇尔计划的美国,当时在全球占据绝对主导地位,而中国则显然与当时美国的地位有相当大的距离。因此,所谓中国版本的马歇尔计划的提法,既不符合实际情况,又很容易陷中国政府于被动地位。又如,有一种声音认为,“一带一路”倡议是中国为了控制其他国家而采取的一种开发策略。例如,斯里兰卡、吉布提与巴基斯坦的债务问题与出租地延长问题,被看作是“中国”控制这两个国家的手段。这显然与事实相违背,但舆论上对“一带一路”的积极效果大打折扣。

 

此外,外界对“一带一路”倡议的重要疑虑之一是中国利用“一带一路”倡议转移过剩产能,并认为这可能妨碍东道国的产业发展。显然,通过“一带一路”倡议来输出过剩产能的提法是非常不恰当的,而且也是非常危险的。第一,这很容易引发东道国的反感情绪;第二,过剩产能本身难以输出;第三,即使输出也会对国内产业发展造成长期的负面影响。这些疑虑很有可能进一步增加基础设施投资风险,加剧中国政府出资比重的失衡,进而影响国内改革的既定节奏和产业转型升级的顺利实现,甚至有可能导致国内出现“产业空洞化”或“产业空心化”。

 

尤其是,美国和沿线国家的质疑为“一带一路”成功实施以及国内产业结构转型升级增加了较大的外部政治风险。历史经验表明,作为全球第二大经济体的中国要获得进一步发展壮大的空间,就应该尽量避免与美国直接对抗,避免对抗对于中国经济的中长期增长是有好处的。目前,美国与中国仍在很多问题上(例如反恐、全球经济复苏、朝鲜问题)有着共同利益,中美关系应尽量强调共同利益,避免各自国家内部的极端声音的干扰,以合作共赢的大局为重。简言之,政府出资比重失衡将很有可能增加美国与沿线国家的质疑,加剧经济贸易政治化与投资安全风险,并很有可能妨碍国内产业结构调整的节奏,同时增加国内产业空心化风险。

 

综上所述,“一带一路”基础设施投资先行将很有可能带来一系列连锁性风险(图1)。由于基础设施投资本身低收益、高风险,因而私人部门投资以及公私合作投资均存在较大难度,这将加剧中国政府出资比重失衡的风险。由于基础设施投资建设以中国政府资金为主,因此一方面这将带来经济贸易泛政治化的风险,另一方面也会加剧美国和沿线国家质疑的政治风险,最后还有可能导致国内产业结构失衡或产业空心化的风险。从长远来看,“一带一路”的潜在风险由于中美贸易冲突而可能进一步加剧,中美关系的调整则很有可能对国内产业结构转型升级增加阻力,干扰国内改革发展的步伐和节奏。以上各种连锁性风险,值得高度警惕,而采取相应的针对性措施则至关重要。下文将分别针对风险和对策进行逐一的详细分析。

 

二、“一带一路”基础设施投资的连锁风险

 

()基础设施投资收益较低的风险

 

 

当前,基础设施互联互通是“一带一路”建设的重点优先领域。基础设施投资具有投资规模大、投资周期长、投资回报率低的特征,在一定情况下能对经济增长带来长期的正向作用。例如,中国经济过去30年高速增长的背后,有着长期、持续、大规模基础设施投资的支撑。为什么投资收益率很低,但中国的基础设施投资还能维持高速增长呢?至少有两种解释:第一,在某种程度上,基础设施属于公共产品,具有正外部性,可以通过加速要素之间的流动来改善资源总体配置、促进经济增长。因此,地方政府愿意将财政资金投入到这一领域;第二,一旦基础设施建成投入使用,那么基础设施周边的土地与房产通常会显著增值,这会使得进行基础设施投资的地方政府从中获得不菲收益,正所谓“堤内损失堤外补”。

 

也就是说,从经济学角度来看,基础设施投资虽然本身收益率低,但在国内,其产生的正外部性产出能间接弥补基础设施投资本身的低收益。进而,在“一带一路”基础设施互联互通建设的国内段,“一带一路”基础设施投资项目与国内一般基础设施项目建设并无明显不同,因此其正外部性效应可以得很好地释放,能够带动地区经济发展,从而变相增加地方政府的财政收入。然而,在基础设施互联互通建设的国外段,尤其单就投资收益较低的海外基础设施类项目而言,在东道国产生的外部收益很难短期内直接转化成为国内经济社会效益。对此,现阶段而言,中国政府主要通过对企业采用补贴的方式提升基础设施投资的收益率,这使实际的投资回报率与项目本身产生的投资回报率存在偏差。也因此,这一类项目的非经济收益仍需要进一步考察。

 

然而,若从非经济角度来看,基础设施投资对中国、对被投资国和被投资区域有不同程度的非经济溢出效应。但有一种说法具有误导,即从对中国的溢出效应来看,富余产能或过剩产能促进中国国内产业转型和就业,这是站不住脚的。曾有学者较为乐观地指出,海外基础设施投资建设可以消耗国内大量的富余产能,保障国内经济发展、就业人口和社会秩序的稳定,带动相对不发达的中西部地区发展并提升其稳定性,提升地区影响力和能源安全性。实际上,富余产能在国外消耗,不仅难度极大,而且成本较高,至于能否带动国内就业和社会秩序的稳定,需要考虑的更多的因素,更具误导性的是这类观点会让东道国对中国投资有较为负面的感受,不利于“一带一路”建设的长期发展。此外,还有一种声音认为,中国可以通过主导“一带一路”沿线地区公共产品供给,改善因美、日、欧经济发展停滞所导致的公共产品供应能力不足,推动沿线各国发展战略的对接与耦合,形成一个以中国为中心节点的合作体系网。但是,这一观点显然缺乏实证支持,基础设施投资的低收益率不仅会降低对潜在投资资本、特别是私人资本的吸引力,而且会使已有投资承受相对较大的亏损风险,至于改善美、日、欧等发达国家或政治实体的公共产品供给能力不足问题,则一方面会带来严重的政治性猜疑,同时也会增加中国政府出资比重失衡的风险。因此,针对基础设施投资的非经济角度投资收益在目前仍缺乏证据予以支持,而且所谓“战略性收益”短期内难以转化为实际的经济收益,反倒是有可能增加中国政府资金出资所占的比重失衡的风险。

 

()中国政府出资比重失衡的风险

 

承接上文,正是由于基础设施投资的低收益、高风险特性,因此中国政府作为“一带一路”倡议的发起方,或是主动或是被动的成为了目前“一带一路”倡议的主要出资方。可以说,在基础设施投资方面,中国政府承担了主要风险。一方面,私人投资、境外主体投资在总体投资中所占比重较小,中国政府不得不成为主要出资者。另一方面,如前文所述,基础设施建设投资规模大、周期长、回报率低,私人资本出于逐利性的考虑对此类项目兴趣较低。再加之,“一带一路”沿线国家主要是发展水平较低的新兴市场国家或发展中国家,这些国家缺乏充足的资金和能力进行大规模基础设施建设,而国际社会上口头响应者多,积极采取实际行动、特别是拿出“真金白银”的国家较少,因而中国政府将不得不承担较大的投资份额。

 

面对巨大的资金缺口,中国政府相继建立了“亚投行”、“丝路基金”,并通过国家开发银行等政策金融机构投资“一带一路”建设。但是,考虑到投资项目本身收益和沿线国家的投资环境,中国政府出资比重失衡无疑也将会对我国外汇储备的收益率和存量构成压力。时任中国人民银行副行长殷勇表示,根据亚洲开发银行测算,从2016年至2020年的五年中,除中国外,亚太地区国家仅在基础设施投资方面的需求缺口就大约为每年5030亿美元,但资金供给量总额仅为每年1960亿美元。然而,据联合国贸易和发展会议公布的《世界投资报告2014》统计,全球私人资本流向包括基础设施在内的可持续项目投资的比例仅为0.9%。如此巨大的资金缺口,中国政府不可能唱“独角戏”。当然,面对海外基础设施建设的巨大资金缺口,需要中国的努力,也需要各国政府参与,更需要多元主体的加入和帮助。

 

从政治影响角度看,中国政府作为“一带一路”倡议的主要出资方之一,确实体现了一种大国的责任与担当。但这种责任与担当除了需要付出成本之外,还需要区分不同的情况,不能一味强调责任与担当而忽视东道国对“一带一路”基础设施投资的真实态度。当前,各国对“一带一路”基础设施投资的态度大致分为三种情况:一是资金短缺,确实没有足够的资金投入到基础设施建设当中;二是少数国家把希望主要寄托在从他国获取资源上;三是某些国家名义上积极支持“一带一路”建设,但在实际参与却十分保守。对中国政府而言,针对第二、第三种情况,要有充分估计,不应鼓励盲目投资,否则即可能出现“费力不讨好”的后果;而针对第一种情况,则要考虑如何吸引东道国和其他投资主体的加入,进而避免独自承担投资风险,增加不必要的战略疑虑风险。

 

这里还需要着重指出的是,由于中国是“一带一路”基础设施投资的主要出资方,但项目投资主要采取美元结算,这在一定程度上加速了我国的外汇储备下降,同时也在一定程度上加大了人民币的贬值预期。根据我们对当前一带一路重点项目的考察,在未来全球没有重大金融危机、战争以及政策变化等不确定因素的影响下,我国近两年对外直接投资的项目最快需要7年时间才能逐步将项目运营的盈利汇回国内并转化为外汇储备。因此,超长的投资回报周期给我国外汇储备持续支撑能力提出了相当的挑战,也增加了其是否能够持续支持“一带一路”的投资建设带来了较大的不确定性风险。

 

()经济问题泛政治化的风险

 

由于中国政府成为主要出资方,加之国有企业先行投资,这很容易引起投资目的国的政治疑虑,即中国政府出资比重失衡的第一个后果是加剧经济问题的泛政治化,甚至引发地区大国对传统地缘政治秩序改变的担忧。在“一带一路”沿线国家中,欠发达国家居多,这些国家的经济发展程度、政治体制、文化历史、宗教状况等千差万别,投资安全风险较高,同时部分沿线国家和地区还是恐怖主义活动猖獗、地缘政治冲突和国际力量角逐的敏感地区。这对中国资金的投资安全构成较为严峻的挑战,带来了难以估计的风险。

 

具体而言,欠发达国家的违约风险高,而发达国家的贸易保护主义与泛政治化风险高。从风险类型看,一般可以分成暴力风险和非暴力风险。对于东道国单方违约、贸易保护主义、国家安全保护等潜在风险,均属于非暴力违约,例如在特殊情况下某些国家或某些企业很有可能为了谋求国家、部门或个人利益最大化,单方违约、终止合作,这些风险均可能带来相关投资的中止或者停滞。而部分发达国家的贸易保护主义抬头,常以“国家安全”为借口,人为设置投资障碍,或者直接对个人进行精准“抓捕”和“围剿”,使得经济问题被政治化。就暴力风险而言,主要包括国内社会政治冲突、恐怖活动等。例如,利比亚内战、也门内战等导致中国投资面临极大挑战,而随着内战的不断升级,这种国内冲突则也有可能蔓延成为地区冲突、乃至国际冲突,对“一带一路”投资带来较为严重的负面影响。恐怖主义活动多年来一直在威胁中亚、南亚、东南亚、中东地区的地区安全,对“一带一路”倡议构成了极大挑战。

 

更为重要的是,大国在“一带一路”沿线地区的地缘竞争将对投资安全构成最大的安全压力,带来最为严重的地缘政治风险。换言之,由于“一带一路”沿线国家往往是美国、俄罗斯、印度等大国在地缘政治上密切关注的区域,或有大量重合的区域,其地缘政治风险是结构性的、长期性的,不因短期政策调整或关系改善就能够出现变化或根本性改变。如印度长期将斯里兰卡等国视为其在印度洋的后院,中国在印度洋的港口投资被视为是对印度的“包围”。而美国在中东、欧洲,俄罗斯在中亚的地缘政治考虑均使其对中国的“一带一路”倡议怀有深层次的“警惕”之心,这些都对中国的“一带一路”投资风险构成了更大的结构性的政治化的挑战。总之,不论是非暴力风险还是暴力风险,是短期政治风险还是地缘政治风险,在“一带一路”的基础设施投资项目建设过程中,中国政府出资比重失衡均将很有可能导致经济问题的泛政治化,从而加剧投资的风险。

 

()国内产业结构失衡的风险

 

中国政府出资比重失衡带来的第二后果,是加剧国内产业结构失衡风险,并且可能增加当前国内产业结构调整的难度。首先,中国经济的结构调整处于关键时期,“一带一路”倡议的实施是否会影响到产业结构的转型升级?台湾经济结构转型的经验教训历历在目。目前,台湾的产业结构在“四小龙”中是相对比较落后的,而为什么台湾的产业结构调整比较缓慢呢?其实,就是因为台湾企业在大陆太成功了。如果像富士康这样的台湾企业没有在大陆取得巨大成功的话,台湾可能早就被迫进行结构调整了。因此,一个在外部获得成功的“故事”,可能会延缓国内的产业结构调整。正是基于这一逻辑,从长期来讲,迟滞的“改革”、久拖不决的“改革”,以为通过推迟“改革”增加改革空间的想法,则可能错失改革的“良机”,未必是好事情。

 

其次,“一带一路”将中国政府投资外移,会不会产生国内“产业空洞化”问题呢?历史上,“产业空洞化”问题对美国、日本经济造成了一定程度的影响。自二战结束以来,美国制造业开始向全球扩散,这不仅仅是跨国公司的发展,也是产业转移的结果。有学者认为,美国的金融衰退和财政赤字都与美国的“产业空洞化”有关。20世纪80年代中后期,日本在签署广场协议后,日元快速升值,日本制造业的生产基地开始转移到海外,从而对日本的雇佣状况、技术水平和产业结构造成负面影响。中国在“一带一路”推进过程中,对于“产业空洞化”的风险也需要高度警惕。

 

除上述两点外,国内外对于中国“一带一路”产能合作的理解,存在部分误区。首先,国际产能合作不是过剩产能转移,而是优质产能转移。我国参与的国际产能合作不可能将国内落后产能、淘汰的产能、污染的产能转移到国外,而只能将国内优质产能与别国的基础设施建设需求进行对接、寻求合作。因为,落后产能运输成本高、利润低,不仅无法输出,而且由于风险巨大,得不偿失。其次,国际产能合作不是产品倾销,而是“产业的输出”和“能力的输出”,具体而言是将产业整体输出到不同国家去,同时帮助这些国家建立更加完整的工业体系、制造能力。这一过程是自然过程,因为工业体系和制造能力本身即是市场创造。总之,国内产业转移与国际产能合作不能割裂,国际市场带来了新的需求,但我国中西部地区同样也需要东部地区的产业转移和产能合作。因此,过度的国际资本输出将很有可能导致国内资本需求的缺口扩大,进而加剧国内产业结构失衡,提高国内产业空心化风险。

 

()美国和部分沿线国家质疑的风险

 

中国政府出资比重失衡的第三个后果是美国及其盟国、部分沿线国家对“一带一路”建设的质疑和干扰。历史根植于传统思维,对现实政治的影响具有惯性。美英保守势力受到历史上意识形态影响,对于中国“和平崛起”始终持有戒心。长期以来,中美关系呈现出了一种不断振荡的不稳定性,中国崛起与美国霸权之间的结构性矛盾决定了中美之间的战略竞争难以避免。当前,综合各种判断,随着中国经济的快速崛起,美国对华政策已经发生质变,美国对“一带一路”倡议持质疑态度,意图干扰的结构性动机和行动已经开启。因此,美国的态度让沿线国家在中美之间摇摆不定,这也让部分沿线国家在对待“一带一路”倡议的态度上出现了期待与疑虑并存的复杂情况。

 

基于上述判断,“一带一路”倡议的深度持续推进将加剧中美之间的战略对抗,同时这种对抗也反过来增加了“一带一路”基础设施投资的政治化风险。这方面有如下几种代表性观点:一是将“一带一路”计划视为中国版的“马歇尔计划”,其目的是重塑以中国为主导的地区政治经济秩序;二是认为“一带一路”是中国对美国“亚太再平衡”的回应,中国采用“西进”的方式建立中国版的“再平衡”;三是认为中国通过“一带一路”倡议削弱美国的地区影响力,加强中国的外交与政治影响力。这三种观点都把“一带一路”倡议看成了是中美两国大国竞争的主要争夺焦点。任何观点之争的背后都是利益之争。实际上,美国政府采取了多种措施推进美国版的“一带一路”并提出了“印太战略”,同时在经贸问题、朝核问题、台海问题、南海问题、香港问题等方面与中国展开更为激烈的地缘政治博弈。

 

美国官方对“一带一路”倡议采取了选择性回应策略:一方面,从整体上对“倡议”进行“冷处理”,政府官员较少公开提及甚至刻意淡化其积极意义;另一方面,在需要借助于中国的特定领域,则表达了谨慎的欢迎与合作意愿。总之,美国政府将“一带一路”看作是与其地缘利益乃至全球利益针锋相对的战略举措。

 

美国的这一态度无疑让沿线国家对“一带一路”原本就存在的疑虑变得更加复杂。比如,俄罗斯对中国的“一带一路”倡议起初怀有疑虑,这主要因为“一带一路”倡议对俄罗斯在中亚的影响力构成了潜在威胁或者挑战,但随着国际形势的改变,俄罗斯逐渐意识到“一带一路”的重要性,并积极加入了“一带一路”建设当中。再如,“一带一路”倡议提出后,印度一直持否定态度,拒绝加入“一带一路”建设,印度始终不信任中国版的“互联互通”计划,并且质疑“一带一路”的详细运营计划。然而,在“亚投行”成立后的两年里,该行累计发放了43亿美元贷款,其中超过10亿美元贷款流向了印度,印度已经成为了“一带一路”倡议中的受益者,因此印度在军事安全方面靠拢美国,但在经济方面则选择与中国展开合作。

 

不论是美国,还是沿线国家抑或沿线大国,他们对“一带一路”倡议的疑虑从根本上说,还是对中国政府主导投资建设模式所潜在的政治和军事影响保持疑虑,或者说,更深层次的疑虑是对中国地缘影响力扩大以及政治价值观输出的疑虑。这些疑虑很有可能转化为具体的行动,或者在特殊条件下变成“一带一路”基础设施投资的重要风险隐患,一方面加剧经济问题的泛政治化,另一方面则导致基础设施投资风险高企,甚至加剧国内产业结构失衡的风险,从而打乱国内经济改革的节奏,贻误国内产业转型升级的“战机”。这种国际政治风险转换为国内经济风险并加重社会风险的潜在连锁机制值得高度警惕。

 

三、有效应对连锁风险的关键对策

 

如何应对“一带一路”基础设施投资的连锁性风险?最好办法就是从源头和过程两个方面对连锁性风险实施系统性管控。由于基础设施投资收益率低所产生的风险具有连锁机制,因此必须逐一采取针对性措施和系统性策略,采取各个击破的办法,才能防止系统性风险同时爆发、相互激发。因此,从“一带一路”倡议实施的战略目标来看,能否实现其国内国际两个目标,也就是“助推”国内产业转型升级,能否在中美贸易摩擦背景下真正推动建立全球经济治理的新秩序,其关键之处就是要看能否在不确定性的环境中精准规避风险并有效应对挑战,也就是能否做到趋利避害将风险挑战转化为发展机会。

 

针对基础设施投资收益低的问题,可以通过创新项目投融资合作机制来吸引其他国家的资金、私人部门资金的参与,以分担风险。针对中国政府出资比重失衡的问题,可以采取与该国有影响力的企业进行合作、与第三方合作、以及与国际金融机构合作的方式来增加东道国的违约成本。如果投融资的多边参与机制问题解决好了,中国出资过多的问题能够得到部分缓解。针对人民币外储流失问题,还可以通过推进人民币跨境使用的方式来降低中国外储消耗。针对发达国家与东道国的疑虑,主要策略则是把双边问题变为多边合作,让更多利益相关方共同参与进来共同承担责任、共同分享收益。针对产能转移问题,过剩低质产能是无法转移的,中国无非是在帮助东道国建立符合其发展阶段的优势产能,因此中国政府应主动加快国内产业结构调整,让“一带一路”倡议成为国内产业转型升级的“触媒”或者“助推器”。下文将详细阐释有效应对连锁风险的关键对策。

 

()创新PPP合作模式,提升项目投资收益率

 

针对基础设施投资收益率低的问题,可以尝试投融资合作模式创新。例如,创新PPP模式对于提升项目收益率、盘活私人资本和让更多国家的资本参与“一带一路”建设具有重要意义。创新PPP合作模式,其核心在于确保和提升基础设施项目的投资收益率。具体说来,可以从五个方面入手:

 

1)采用税收返还或者降低税收的方法。良好的基础设施投资会在区域内产生积极的外溢效应,这将增加政府在区域内的企业所得税、财产所得税等财税收入。若将这部分溢出财税收入返还给私人投资者,将大幅提高基础设施投资的回报率,同时也会激发资本参与基础设施投资的积极性。

 

2)在高风险项目中,以明确的风险分担机制为基础,由政府提供一定担保。“一带一路”沿线国家国情复杂,基础设施投资可能会面临政府更迭、成本上升、预期收入减少等意外风险。在PPP合作中,私人投资者会采用各种措施加以回避,但也有可能转嫁给公共部门。因此,必须事先明确公共资本和私人资本之间的风险分担机制。政府在此基础上,对无法收回合理收益的私人资本投资予以一定的支持,从而降低私人资本的投资风险。

 

3)将跨境基础设施建设与沿线的商业项目相互捆绑。基础设施投资回报率较低,可以与投资回报率较高的商业项目进行捆绑,以提升整体投资回报效率,从而提高了基础设施建设的融资竞争力。

 

4)以人民币方式直接投资,减少美元和东道国货币汇率波动的风险。推动人民币国际化,化解国内私人资本参与“一带一路”基础设施建设的货币错配风险。

 

5)充分发挥“亚投行”的主导作用。推动跨境基础设施资产证券化,并建立相应的证券交易机制为私人资本参与“一带一路”基础设施建设提供平台。

 

()完善“亚投行”运营机制,撬动多国资本参与

 

针对政府出资比重失衡的潜在风险,可以尝试从金融机构入手完善“亚投行”合作运营模式,并以此为突破口吸引更多国家成为“亚投行”成员国,撬动更多国家资本参与到“亚投行”建设之中。完善“亚投行”的合作运营模式,其核心在于加强“亚投行”合作和运营的制度建设。具体说来,也可以从五方面入手:

 

1)制定更加合理的贷款标准。“亚投行”贷款标准的设立需要考虑亚洲借款国家多样化的实际情况,也要顾及来自欧洲和其他地区众多出资国对于治理问题的关切,但不应复制世界银行(World Bank)、国际货币基金组织(IMF)以及亚洲开发银行(ADB)的所谓“最高标准”。但也要考虑到在某些治理能力低下、腐败横行的国家,该国政府容易高估大型基础设施工程所带来的经济效应,低估还贷所带来的长期社会成本,造成收回贷款困难的情况。因此,“亚投行”应慎重地制定贷款标准。

 

2)保障机构的精简与透明。机构笨拙、程序复杂、手续冗长、标准苛刻是传统金融开发机构的痼疾,如果能够保障机构的精简、高效、透明,不仅可以防止腐败,还能避免成员国间潜在的利益冲突,从而让“亚投行”避免传统金融机构的弊病以获得认可。

 

3)与世界银行、亚洲开发银行等金融开发银行保持良好关系。有观点认为“亚投行”的成立意在与世界银行、亚洲开发银行竞争,甚至是美国领导的国际经济秩序进行对抗。世界银行、亚洲开发银行在职能和资助范围上确实与“亚投行”有所重合,但三者之间可以通过资金互助、市场协调、领域协调等手段在融资和技术咨询方面进行合作,避开竞争,进行互补,实现共赢。

 

4)将“知识”银行的定位高于融资机构的定位。发展中国家的制度薄弱和治理不善是阻碍经济增长的主要原因,缺乏资金往往是次要原因。“亚投行”在提供金融支持的同时,更应侧重于将适合亚洲基础设施建设的最佳方法和技术知识进行跨区域分享,这不仅有利于贷款的回收,也在于使项目的实施更具实效性、可持续性。

 

5)加速推进人民币国际化。中国获得国际货币基金组织特别提款权为人民币国际化提供了良好的发展机会,在“一带一路”建设中推进人民币国际化,不仅在于减轻国内外汇储备压力,也在于降低美元汇率风险和货币错配风险。

 

()建立“一带一路”海外投资利益保护机制

 

“一带一路”建设的原则是共商、共建、共享,这一原则不仅意味着成果共享,也意味着责任共担。“一带一路”海外投资利益保护机制的建立可以成为沿线国家投资合作的重要载体,也为海外投资利益的维护提供了重要保障。建立“一带一路”海外投资利益保护机制,其核心在于以机制化的方式为“一带一路”投资提供安全保障。具体说来,可以从四方面入手:

 

1)建立海外投资保险制度。美国在实施马歇尔计划的过程中开创了海外保险投资制度,并在1969年设立了直属于美国国务院领导的海外私人投资保险公司(TheOverseas Private Investment Corporation,简称OPIC)。该制度规定,凡是美国公民、公司、合伙或其他社团,或资产的全部,或至少95%为美国公民、公司、合伙或社团所有的外国公司、合伙、社团,均可就其在同美国签订有双边投资保护协定的国家和地区,针对合格投资向OPIC投保,OPIC承保的险别包括外汇险、征用险和战争险,这三种风险可同时一并投保,也可分险别单独投保。一旦投保的政治风险发生,投保人便可从OPIC那里获得90%的补偿,OPIC则取得了代位求偿权,可依照双边投资保护协定中的代位权条款向东道国求偿。

 

2)制定相关投资保护的国内法。国内法虽然不能通过中国执法力量去境外强制执行,但在为政府间处理海外利益纠纷时提供了谈判筹码。更为重要的是,随着中国在国际制度中参与和规则制定能力增强,国内法将有助于中国对国际问题的司法救济或采取应对措施。在国际层面,应继续推动缔结双边或多边司法协定,为中外当事人合法权益提供高效、快捷的司法救济。

 

3)发挥在多边机构中的影响力。中国作为“一带一路”倡议的发起国,在“亚投行”和“丝路基金”中均有较大的话语权,除此之外中国在上海合作组织、亚太经合组织等多边组织中均有一定的影响力。利用好中国在多边组织中的影响力,推进贸易自由化,减少潜在的贸易投资壁垒给中国海外投资所造成的障碍。

 

(4)加强安全力量建设。海上安全力量建设分为国家层面和私人层面。在国家层面,加强与沿线国家陆海反恐、反海盗军事合作,可以有力打击“一带一路”沿线“三股势力”;在私人层面,可以借鉴美国的海外私人安保模式,扶持建立一批大型跨国安保企业,为项目提供一定的安保服务。但也要注意所有的行动必须符合东道国的法律和国际法,力避美国私人安保公司纪律松散、管理混乱所导致的不负责任行为的发生。

 

()推动产业创造性转移,规避产业空心化风险

 

通过“一带一路”倡议推动中国产业的创造性转移可以规避历史上发达国家对发展中地区产业转移过程中出现的问题,即国内的产业空洞化。实施中国产业的创造性转移,其核心在于确保在“一带一路”产能合作的合理性。具体说来,可以从四个方面入手。

 

1)避免重蹈发达国家产业转移的覆辙。基于经济发展的动态演进,一方面帮助发展中国家实现一定能力的自主发展,另一方面,也反推国内的自主创新。

 

2)保留国内优势产业的核心竞争力。从国内产业与国外产业角度来看,在将中国优质富余产能转移出去的同时,也要注意保留国内的优势产业,特别要将企业的核心竞争力留在国内,防止区域产业空心化。发达国家再工业化战略值得我们借鉴。从国内产业转移与国际产能合作角度来看,根据产业梯度转移理论,处于较高产业梯度的中国东部沿海地区的产业可向中西部地区转移,也可向国外转移(国际产能合作)。但是总的产能和资本是相对固定的,开展国际产能合作就有可能影响国内的产业转移,因此二者的协调非常重要。

 

3)重视产能类型选择。制造业产能具有不可替代性,其转移要高度重视,比如可以选择无法通过国内生产的出口替代型制造业、能够利用东道国不可替代生产要素的优势型制造业。

 

4)重视产能合作东道国的选择。对于东道国的选择主要考察以下三个方面:经济发展程度、产业承接基础、风险可控程度。经济发展程度方面,中国可以选择发展程度更低的发展中国家,在为这些发展中国家提供发展经验的同时,也向其转移一部分优质富余产能。产业承接基础方面,要优先选择那些本国制造业发展初具规模、有相关配套设施和人才、公共服务比较健全的东道国。风险可控程度方面,政策上要鼓励优先选择政治生态良好、社会比较稳定等风险可控的国家开展国际产能合作。

 

()增进中美战略互信、消除沿线国家战略疑虑

 

美国和部分沿线国家对于中国“一带一路”的疑虑,其实是多年来对于中国的不信任长期积累的结果,美国对于中国的不信任尤其如此。如何消除美国和部分沿线国家的疑虑,具体说来,可以从三方面入手:

 

1)积极开展公共外交。通过公共外交,旨在增进沿线国家对“一带一路”的认知,消弭“中国威胁论”和“中国掠夺论”的噪声。在战略上,中国应明确对周边“一带一路”沿线国家短、中、长期公共外交目标和思路;在策略上,可以注重合作性和竞争性公共外交的开展与谋划,并随时做好开展冲突性和对抗性公共外交的准备,继续发挥常态公共外交与危机公共外交的配合作用。

 

2)注意与相关国际机构协调。“亚投行”、丝路基金是目前“一带一路”建设的最前沿实体,也是美国认为中国试图争夺国际秩序话语权的工具。不可否认,“亚投行”与亚洲开发银行、世界银行有竞争的一面,但“亚投行”不应也无法取代这两者的地位。事实上,双方更多的是一种互补关系。发挥好“亚投行”的作用,协调好与亚洲开发银行、世界银行的关系,不仅利于开展业务,也利于减少摩擦,增进中国与美国和沿线国家的互信。

 

3)妥善处理周边争端。中国与东亚、南亚部分国家的海洋争端不仅影响到与部分沿线国家的关系,也为美国介入提供了机会。中国应尝试扩大在周边地区的争端管控机制,努力将双边问题的影响控制到最小。

 

  综上所述,无论是从“后疫情时代”的国际政治经济格局观察,还是从中国自身所面临的发展新格局角度思考,未来“一带一路”倡议的成功有效推进均需要更加重视基础设施投资本身所具有的连锁性风险,尤其是中美关系与大国博弈的动态影响。从长远来看,根本的应对之道在于如何主动塑造有利形势、主动利用全球政治经济治理格局变化所带来的机遇来化解连锁性风险,推动中国与“一带一路”国家经贸往来的良性互动,逐渐扩大“朋友圈”和“合作伙伴”。

 

  这里需要强调,如果能够按照本文所分析和提出的五大针对性策略而形成推进“一带一路”倡议的战略性共识,那么我们就能够逐渐找到系统性化解连锁性风险的关键“诀窍”,并通过机制化建设让更多国家、企业和机构参与到“一带一路”建设中来,从而最大程度分散风险、化解危机。这种战略性共识的形成,还能够引导多元投资主体聚焦国内产业转型升级和国际投资效率提升,最终“一带一路”建设将会迎来下一个富有成效的五年。进一步,作为一个长期推进的经济全球化发展倡议,“一带一路”如果能够克服今后五年的艰难困阻,那么将会迎来一个更为持久稳定的发展时期,且自下而上的推进模式将变得更加顺畅,上下结合的战略实施路径就能够得以顺利实现。

 

  基于此,我们有充分理由相信,“一带一路”也将因其“共建共享”的理念与实践而改写人类发展的“历史”,并书写一个发展中国家破除全球化悖论的“成长故事”。