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李湛:提高生育率应当打好政策组合拳

发表于 2021-05-21    来源于: 财新网

全国人口普查是现代经济社会中的基本国情调查,是修正1%和1‰人口抽样调查的基础,具有基础性、全局性、权威性的特征,有利于查清中国人口的数量、结构、分布等方面情况,更清楚准确地了解过去十年中国人口发展情况,对人口问题的研究和政策的制定,以及对中国重大宏观经济决策的制定提供重要的依据。第七次全国人口普查(下称“七人普”)的数据公布受到社会各界的普遍关注,从七人普数据来看,中国人口变动具有以下重要特征。

 

在人口总量和增速方面。七人普数据显示全国人口共14.12亿人,与六人普的13.40亿人相比,增加7206万人,增长5.38%,年平均增长率为0.54%,六人普的人口年均增长率为0.58%,七人普相比六人普下降了0.04个百分点,而六人普相比五人普的年均增速下降了0.58个百分点,人口增速下降趋势得到了明显的改善,人口增速暂时趋稳,呈现出低速增长态势。

 

在人口年龄结构方面,年龄结构呈现出低龄和老龄人口占比显著增加,劳动力人口占比快速下降的趋势。0-14岁人口数量逆转了自计划生育政策实施以来人数减少的趋势,尤其是六人普中0-14岁人口数量相比五人普减少了约6700万人,但七人普相比六人普增加了3100万,这对中国人口结构改善起到了积极作用。然而,65岁以上老年人人口数量快速增加,近十年人口数量增加了7176万人,是六人普数量的2.3倍,与此同时,劳动力人口逆转了之前人口普查递增的趋势,相比六人普减少了3072万人。虽然2020年中国总和生育率相比2010年高出0.1达到1.3,二胎政策逐步放松起到了一定的政策刺激效果,但是其结果与代际更替平衡生育率2.1相差甚远。老年人口抚养比达到了19.7%,相比六人普增加了7.8个百分点,总人口抚养比达到了45.9%,相比六人普增加了11.7个百分点。随着劳动力人口逐年减少和老龄化人口增加的此消彼长,中国未来老年人口抚养比将会不断提升。

 

在人口性别方面,男女性别比为105.07,与六人普数据基本持平,而且出生人口性别比为111.3,相比六人普的118.1下降了6.8。在近十年中,中国出生人口的性别比稳步持续改善,这与中国逐步放开的二孩政策高度相关,在减弱生育限制的背景下,中国出生人口的性别比有望进一步向性别比的随机分布收敛,人口结构有望进一步改善。在人口素质方面,人口受教育程度明显提升,每十万人中大专及以上学历人口达到了1.5万人,相比六人普的增幅达到73%,每十万人中初中和高中人口占比维持在50%左右,人口受教育程度明显提升。在城镇化率方面,七人普数据显示中国城镇化率达到63.89%,相比六人普增加了14.2个百分点,而六人普相比五人普增加了13.5个百分点,近十年来中国城镇化建设加速推进,并且城镇化发展呈现出向东南沿海和大城市集聚的特征。

 

总体来看,近十年中国人口数量增速下降趋势逐渐放缓,但是这种增速下降放缓趋势并不一定具有稳定性,随着老年人人口数量快速上升,中国人口数量将可能会面临拐点,存在负增长的可能性。前期放宽的生育政策对人口结构改善起到了一定的促进作用,0-14岁人口占比有所提升,但是2020年中国总和生育率依然降至1.3,处于历史最低水平,然而中国劳动力人口数量也开始减少,少年儿童抚养比依然在逐年提高,老年人口抚养比也达到了19.7%,年龄结构对全要素生产率的提升起到了抑制作用。随着中国教育改革的不断深化,中国教育事业得到了根本性的改变,2020年高中阶段毛入学率达到了91.2%,高等教育毛入学率为54.4%,均达到或超过中高收入国家平均水平,从供给侧角度来看,人口素质的提升在一定程度上能够对冲劳动力人口减少对经济增长的不利影响。随着中国城镇化率实现了稳步提升,以及在“十四五”期间将会进一步完善新型城镇化战略,常住人口城镇化率将会提高至65%,经济发展中的城市群和都市圈的地位将会得到进一步的巩固,从需求侧角度来看,城镇化有利于提升全社会的有效需求,这为中国落实内循环政策提供了较好的支撑。

 

人口增速放缓已成为社会各界普遍关心的问题,老年人数量增加和预期寿命的增加是社会福利提升的重要特征,而人口增速放缓的原因集中在新生儿数量增速的下行。近二十年来,中国陆续实施了放宽计划生育的政策。在2000年,当计划生育实施初期出生人口达到生育年龄时,决策部门允许地方有条件的对计划生育政策进行适当调整,制定了“双独二孩”政策,但直到2011年才在全国推行。“双独二孩”政策对出生人口数量的影响相对较小,因为双方都是独生子女的成婚概率十分小,而计划生育对生育行为的限制占据主导地位,在六人普中0-14岁人口占比相比五人普下降了6.3个百分点,这是计划生育政策实施以来该年龄组人口占比下降最快的统计年份。随后在2013年,十八届三中全会决定,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策,“单独二孩”政策逐渐落地实施,“单独二孩”是在放宽生育限制方面对“双独二孩”政策的调整,但从2014和2015两年新出生人口数量来看,其对2012年和2013年新出生人口数量的改善十分有限。在两年后的2015年,十八届五中全会决定,全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策,积极开展应对人口老龄化行为,“全面二孩”政策正式实施。2016和2017年新出生人口分别达到了1786万人和1723万人,较2015年增加了100万人左右,但是到了2018年和2019年,新出生人口数量快速下降,均低于2015年的新出生人口。在2016年和2017年的两年中,新出生人口出现了一次脉冲式上行,但是很快就回归到原有趋势,其原因在于部分高龄产妇家庭具有生育二孩的意愿,为了更好的把握生育窗口期,随着“全面二孩”政策的实施,这部分家庭积极孕育二孩,从而使得这两年成为新生儿快速增加年份。随着这类家庭生育行为的结束,生育二孩的行为又回归到年轻家庭的行为上来,因此在2018年后,新出生人口数量还不及2015年新出生人口数量。

 

“双独二孩”、“单独二孩”、“全面二孩”三个政策结合起来看,剔除“全面二孩”政策实施后形成的短暂脉冲影响,放开生育政策并不能改变新出生人口下降的趋势。因此,限制生育政策并不是当前中国生育率逐渐下行的主要原因,而一系列社会性和经济性因素才是阻碍生育率上升的核心因素,其中:随着社会贫富差距的多样性增加,城市中存在大量大龄女青年,而农村中滞留了不少适龄男青年,婚姻市场匹配度也在不断降低,结婚率因此下降;人们在校学习时间不断增加,结婚年龄自然不断推迟;购房结婚是中国社会存在的普遍现象,而房价居高不下增加了年轻人的婚恋成本和生育成本,从而降低了家庭生育意愿。总的来看,当前的生育率低下更多是一种经济不断发展后形成的社会性现象,而当前的生育政策不仅仅是要调整过去生育限制政策,而且应该从社会治理和经济政策角度实施综合性方案,如提升福利保障、稳定居住成本、降低教育成本、对年轻人生育行为进行补偿等,通过构建一套人口政策组合拳让计划生育政策软着陆,才能让中国人口结构逐渐回归到自然生育的轨道上来。