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鲁政委:三次分配的“源”与“流”

发表于 2021-08-31    来源于:鲁政委

作者:胡晓莉, 郭于玮, 鲁政委


近期,中央财经委员会提到的“共同富裕”、“三次分配”成为社会关注热词。那么,“三次分配”为何意?其来源与流向结构如何?与现存的制度有何关联?未来会有何发展趋势?本文基于国内学者的研究,联系国外较为成熟的“三次分配”体系,通过我国捐赠现状的分析及国外的对比,对“三次分配”及未来趋势进行展望。

 

所谓“三次分配”,分别对应不同的分配力量,其中,初次分配对应市场机制,再分配对应政府调节,三次分配则对应道德力量。

 

对比中美两国数据,在捐赠总量与GDP比例方面,我国为0.15%,美国为2.10%。在捐赠总量方面,美国捐赠总量增速较为稳定,维持一定的增长趋势;而我国波动性较大,增长趋势并不稳定。

 

在捐赠来源方面,我们发现,捐赠来源结构与税制结构相似性较大,中美捐赠来源的最大差异在于企业与个人捐款的差异。美国所得税以个人所得税为主,捐赠也是以个人捐赠为主的;我国所得税以企业所得税为主,捐赠就也是以企业捐赠为主的。此外,美国单列了遗产捐赠来源。这折射出捐赠来源结构深受税收结构的影响,税制结构的改革方向将会影响未来的捐赠来源结构,三次分配的效果跟对应的税制激励作用的发挥有很大关系。

 

在流向领域方面,中国捐赠投向最多的领域是教育,其次为扶贫与发展、医疗健康等。美国捐赠投向最多的领域是宗教,其次为教育、人道服务等。按受赠主体划分,中国捐赠投向最多的主体是基金会,这也意味着在捐赠资金的管理上基金会发挥的作用较大。

 

以下措施有助于优化三次分配的收入调节作用:第一,出台与三次分配相关的税收优惠政策,如提升现有捐赠免税比例,开征遗产税并出台配套的捐赠免税措施;第二,捐赠方式、资金管理的多样化,如“互联网+慈善”、慈善信托的进一步发展。

 

2021817日召开的中央财经委员会第十次会议提到:“在高质量发展中促进共同富裕,正确处理效率和公平的关系。构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。“共同富裕”、“三次分配”成为社会关注热词。那么,“三次分配”为何意?其来源与流向结构如何?与现存的制度有何关联?未来会有何发展趋势?本文基于国内学者的研究,联系国外较为成熟的“三次分配”体系,通过我国捐赠现状的分析及国外的对比,以期对“三次分配”及未来趋势进行展望。

 

一、何为“三次分配”?

 

1、三次分配内涵

 

所谓三次分配,分别对应不同的分配力量。其中,初次分配对应市场机制,再分配对应政府调节,三次分配则对应道德力量。在道德力量的推动下,个人通过自愿把可支配收入的一部分或大部分捐赠出去而进行的分配,就称为“三次分配”。

 

在国内,最早是由厉以宁教授提出的。在他1991年发表的“论共同富裕的经济发展报告”一文中,提出影响收入分配的三种力量:市场机制、政府、道德力量,而道德力量则是对收入初次分配和再分配的结果发生作用 [1] ,三种力量分别对应目前我们提出的初次分配、再分配、三次分配。随后,他在《股份制与现代市场经济》一书中提出,“初次分配”即通过市场机制调节实现的收入分配,“再分配”即通过政府调节的收入分配, “第三次分配”即在道德力量的推动下,个人通过自愿把可支配收入的一部分或大部分捐赠出去而进行的分配。


2、分配现状

 

为衡量目前的分配状况及不同群体的收入情况,将全国居民按收入分为五等分组,分别称为低收入组、中等偏下收入组(20%)、中等收入组(20%)、中等偏上收入组(20%)、高收入组(20%),通过观察不同组别的收入,最高收入户组与最低收入户组的收入倍数差异情况来进行分析。

 

我国目前低收入组(20%)人均可支配收入7869元,高收入组(20%)人均可支配收入80294元,高收入组是低收入组的10.2倍。

 

美国目前低收入组(20%)收入平均数为15286元,高收入组(20%)收入平均数254449美元,高收入组是低收入组的16.6倍。

 

由此来看,我国收入分配较美国更为平等,但收入差距依然较大。

二、捐赠情况国际对比

 

由于目前美国数据可得性较好,因而以美国为比较对象进行捐赠总量及结构的比较。美国施惠基金会每年会发布美国慈善捐赠报告,中国慈善联合会每年会发布中国慈善捐助报告。本文以上述报告作为主要数据来源进行分析。

 

1、捐赠总量

 

从捐赠总量及增速来看,美国捐赠总量增速较我国较为稳定,维持一定的增长趋势,而我国波动性较大,增长趋势并不稳定。 我国2019年内地接受捐款总额为1509亿元,受基数较低影响同比增长为4.9%,增速波动性较大。20162017年是我国捐赠较高增长时期,增速达15%以上,2017年后变化不大。美国2019年接受捐款总额为4496.4亿美元,同比增长4.2% [2] ,尽管每年增速的波动性较大,但整体基本维持一定的增长趋势,增速在5%左右。

 

从捐赠总额与GDP比例来看, 2019年中美该比例分别为0.15%2.10%,二者差异显著。 2015年至2017年,中国捐赠总额与GDP的比例持续上升,但2018年至2019年又有所下降。美国捐赠额与GDP之比在2013年至2017年间持续上升,2018年出现回落。到2019年,美国该比例达到 2.1%,远高于中国的0.15%

基于已有部分国际经济体的数据,从个人捐赠总额与GDP比例数据来看,2016年中国该比例处于偏低水平。 由于很多国家捐赠数据及最新时间的缺失,多个国家的横向对比数据来源之一是国际慈善救助基金会(简称CAF)每年发布的慈善报告,当前仅更新至2016年。CAF发布的《国内慈善总额:GDP、税收和捐赠的国际对比报告》包含24个国家的捐赠数据情况。该报告显示,个人捐赠总量与GDP比例较高的国家为美国、新西兰、加拿大,比例分别为1.44%0.79%0.77%,美国的比例仍为最高,也跟其税制结构有一定的关系,在三个国家中,美国的个税占税收收入的比例也为最高。除了发达经济体,可以看到金砖四国中的印度也排名靠前,比例达0.37%,说明捐赠或慈善事业的发展并不局限于发达经济体。


2、捐赠来源结构与税制结构相似性较大

 

为减少疫情对捐赠结构的影响,捐赠结构对比以2019年的数据为时间节点,中国的数据以中国慈善联合会发布的《2019年度中国慈善捐助报告》(以下简称“2019中国捐助报告”)为来源,美国数据以20206月发布的《Giving USA 20202019年度美国慈善捐赠报告》(以下简称“2019美国捐赠报告”)为来源。

 

中美捐赠来源的最大差异在于企业与个人捐款差异,美国以个人捐赠为主,中国以企业捐赠为主,且美国单列遗产捐赠来源。 中国慈善捐赠分为七大来源:企业、个人、社会组织、事业单位和宗教场所、政府部门、民主党派和群团组织、其他。2019年上述各主体占捐款总额比重分别为61.7%26.4%5.8%2.5%1.7%1.8%0.2%。其中,主要来源为企业,总额为931.5亿元,且房地产、金融、食品、科技、能源等行业的企业捐赠较多,其次为个人捐赠,总额为398.5亿元,尽管占比第二,但增长率为10.5%,增长趋势较明显。而美国慈善捐赠分为四大来源:企业、个人、基金会、遗产。2019年上述各主体占捐款总额比重分别为4.7%68.9%16.8%9.6%。其中,主要来源为个人,总额达3096.6亿美元,其次为基金会,总额为756.9亿元。尽管企业的捐赠数为最小,但其2019年增速较高,为13.4%,说明企业捐赠波动性较大,主要由于企业捐赠受税前利润、国内生产总值的变化较大。

通过捐赠来源主体结构可以明显地发现,中美捐赠来源结构与税收结构有较大的相似性,说明捐赠结构及三次分配的调整需要一定的税制结构改革相配合,同时税制结构的改革方向也会影响未来的捐赠来源结构。 根据我们在《共同富裕下的税制改革方向》报告中对于税种结构的分析,我国所得税中企业所得税占比远大于个人所得税,对应捐赠主体结构中除增值税外企业占比较高,为23.6%,实际上增值税的税收负担大多数仍为企业。而美国个人所得税占比居首位,占税收收入比重为55.2%,对应捐赠主体结构中个人占比最高,为68.9%。这意味着捐赠结构的调整一定程度上受税制结构改革的影响。


三次分配除与已有的税制结构有关外,还跟对应的税制激励作用的发挥有很大的关系。 尽管捐赠行为本身是依靠道德力量激励的,但是从政策引导层面来说,需要相关的税收激励政策进行引导。税收政策能发挥较好的激励作用,提高个人、企业或团体的捐赠意识,从而加大三次分配的收入调节作用。通常的税收优惠政策是将捐赠数额在个人或企业的应税收入中扣除,相当于这部分捐赠收入免税。不同的税收优惠政策在于免税金额的上限标准不同,不同的限额标准对应的激励作用也会有所差异。通过抵税政策可以发现,中美不用主体的抵税限额比例也有差异,特别是在个人方面,美国个人的抵减限额比例较高,达60%,对应中国的抵减限额比例为30%。当然中美的个税征收方式也存在不同,美国全部以综合方式征收,而中国目前采取综合与分类相结合的征收方式。考虑到高收入群体的财产性收入较高,扩大个税综合征收范围有利于激励高收入群体捐赠。这也意味着相关税制激励方式需要跟税种改革相结合。


3、捐赠流向结构对比

 

中国按领域分为十大领域,捐赠投向最多的领域是教育,其次为扶贫与发展、医疗健康等。 具体来看,十大领域包括:教育、扶贫与发展、医疗健康、公共事业、人群服务、文化艺术与体育、非定向、科学研究与倡导、减灾救灾、其他。其中,教育为我国慈善捐赠占比最大的受赠领域,受赠额度为440.3亿元,占比为29.2%,其次为扶贫与发展(379.0亿元,占比25.1%)、医疗健康(272.2亿元,占比18.0%)、公共事业(109.5亿元,占比7.3%)和人群服务(99.1亿元,占比6.6%)。


美国按领域分为十大领域,捐赠投向最多的领域是宗教,其次为教育、人道服务等。 具体来看,十大领域为:宗教、教育、人道服务、基金会、公共团体利益、健康、国际事务、艺术文化与人文学科、环境/动物保护、个人。其中,宗教(1281.7亿美元,占比28.5%)为美国慈善捐赠占比最大的受赠领域,其次为教育(641.1亿美元,占比14.3%)、人道服务(559.9亿美元,占比12.5%)、基金会(535.1亿美元,占比11.9%)和健康(414.6亿美元,占比9.2%)。


如果以受赠主体进行划分,我国捐赠投向最多的主体是基金会、其次为教育、人道服务等。 中国慈善捐赠的受赠按主体分为九大主体:基金会、慈善会系统、政府部门、其他社会组织、事业单位、红十字会系统、宗教场所、人民团体和免登记组织、其他。根据2019年数据,主要受赠主体为基金会(677.1亿元,占比44.9%),这也意味着在捐赠资金的管理上基金会将发挥的较大作用。其次为慈善会系统(398.4亿元,占比26.4%)、政府部门(144.4亿元,占比9.6%)、其他社会组织(125.0亿元,占比8.3%)。这里的慈善会系统主要指包括省市县各级建立的慈善会组织的总称。


可以看出,目前我国最主要的捐赠去向为基金会,我国的基金会数量也持续攀升,每年增速也基本在10%以上。截至2020年,我国的基金会已达8417个。 目前的基金会主要分为公募与非公募,我国多数为公募基金会,通常由政府牵头,作为政府伙伴型基金会,如中国红十字基金会、中国青少年发展基金会等。近年非公募基金会也逐步发展起来,主要由企业设立,并运作,同时,基金会的劝募、捐赠以及运作方式也会更加多样化,成熟化,从而更有助于三次分配作用的发挥。如今年我国的慈善信托单数也有显著增加,银行也开始逐步开展慈善信托托管业务。未来随着三次分配下慈善产业的进一步发展,与慈善相关的资产管理业务或会有更好的发展。

三、三次分配展望

 

综合来看,通过三次分配主要涉及的捐赠情况的现状及中美对比,我国捐赠数额与GDP比例属于偏低水平,有一定的上升空间。这也说明三次分配能够对未来共同富裕远景目标的实现发挥更大的作用。我们可以考虑通过以下方式发挥三次分配在收入调节中的作用:

 

第一,优化三次分配相关的税收优惠政策。 一方面,可以考虑调整现存税种的捐赠限额,如提高个税的捐赠免税限额比例。当然对于个税的征收方式也会有相应的调整,从而激励个人捐赠的比例。另一方面,考虑新开征遗产税。美国的遗产捐赠占一定比例,其部分原因也在于遗产税的开征和对应的税收优惠政策。开征遗产税并配套相应的捐赠税收优惠措施,既能够提高再分配力度,也有利于鼓励三次分配。

 

第二,捐赠方式、资金管理的多样化。 我国目前的捐赠方式包括线上公益店、银行汇款、支付软件捐赠、汇款、现场捐款等。美国的主要方式包括支票、互联网、基金会、创办个人基金、众筹、捐赠物品食物等、志愿服务、短信汇款、邮局汇款、月捐、致敬筹款(tribute fundraising)、飞机里程、股票等。可以看出,基金会的劝募方式的多样化和“互联网+慈善”的捐赠方式也将越来越普遍。同时,对于捐赠资金的管理也日益商业化,通过利用更有效的资金管理方式来促进捐赠资金的可持续性。

 

参考文献:

[1]厉以宁.论共同富裕的经济发展道路[J].北京大学学报(哲学社会科学版),1991(05):3-13.

[2]厉以宁.股份制与现代市场经济[M].江苏人民出版社,1994.08.

感谢实习生吴雨佳、陈清萍对本文的贡献。

 

注:

[1]厉以宁.论共同富裕的经济发展道路[J].北京大学学报(哲学社会科学版),1991(05):3-13.

[2]美国慈善年度报告在统计当年慈善数据时,会对前序年度数据进行修订,其增速时采用修订后的数据进行计算。