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张明:中国地方政府债务三十问

发表于 2021-11-15    来源于:张明

注:笔者在《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期发表了《中国地方政府债务:特征事实、潜在风险与化解策略》(点击文末的原文链接,可以直接查看此文)。

 

笔者的一位老师在读后发过来一些问题,我们对此进行了回答。这位老师在我们回答的基础上提出了新一轮问题,我们再次进行了回复。

 

由于这些问题具有较强的普遍性,我们把问题和回答发出来与读者共享。文中红色字体为这位老师的问题与评论,其他颜色字体为我们的回复。

 

感谢这位老师对我们文章的仔细阅读以及提出的系统、细致的问题,这为未来我们的学术研究做出了很好的榜样。

 

1、表中的分类依然成立否?

 

笔者认为,上图不应将城投债划入地方政府显性债务。

 

同意。

 

目前有关地方政府显性债务、隐性债务的分类,众说纷纭。笔者是从中央推行地方政府债务“显性化”政策的角度来区分的。显性债务是纳入地方政府预算管理的债务,也称法定债务(表内),目前地方政府公布的债务率,其分子就是地方政府债务——其中绝大部分是地方政府债券(一般债券和专项债券),有极小一部分是“非政府债券形式存量政府债务”。(笔者在文中算显性债务率的时候,使用地方政府债券代替地方政府债务,得到的结果稍微谨慎一些。)

 

根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),地方政府依据2013年政府性债务审计结果,将存量债务纳入预算管理 ;“建立规范的地方政府举债融资机制” ,也即发行一般债券和专项债券,统称地方政府债券;“或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理”;“政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理”;“地方政府不得通过企事业单位等举借债务”。

 

此外,上述提到的审计结果中,纳入地方政府预算的债务,在2018年已经基本由地方政府债券置换完毕。但笔者也提到,审计结果有可能有遗漏,而且地方变相举债行为时有发生,这些摸不清楚的债务(包括城投债券、城投非标债务等),目前划到隐性债务中可能更合理。

 

2015年之后,凡不属于地方政府债务[地方政府债券+非政府债券形式存量政府债务(或有债务+财政补贴等债务)]的部分,由于不体现在地方政府资产负债表内,按性质来讲,都不能算作地方政府显性债务。因此,上图不应将城投债划入地方政府显性债务。

 

2、“或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理”。是否可以认为城投债并未纳入政府预算管理,因而政府不承认城投债在法律上是政府有偿还义务的债务(实际如何又另当别论)。

 

需要根据时间节点来看。2015年前的存量债务,尤其是被“以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况进行甄别”覆盖到的城投债,笔者推断其实当时已经纳入到政府预算管理。“国发〔2014〕43号文”、新《预算法》实施之后,城投债一律不再纳入政府预算管理。

 

2018年“中发27号文”出台后,化解隐性债务成为政治任务,更是要求严格划清两者的界限。

 

3、地方政府债务余额(一般+专项)目前是多少?26万亿?

 

截至2021年9月末,全国地方政府债务余额289584亿元。其中,一般债务136181亿元,专项债务153403亿元;政府债券287837亿元(一般债券+专项债券,笔者注),非政府债券形式存量政府债务1747亿元。

 

28.9万亿元。

 

4、城投债余额是多少?11.8万亿?

 

截至2020年底,Wind数据库口径下的城投债余额为10.67万亿元。截至2021年6月30日,发债城投平台存量债余额为12.13万亿元。截至2021年8月30日,Wind数据库口径下的城投债余额为12.3万亿元。

 

迄今为止,存在过多个城投债统计口径,例如银监会口径、中债口径、券商第三方口径等。最常被引用的Wind城投债数据早期使用的是银监会口径,近几年据说采用了中债口径,但有人指出Wind数据存在如下问题:1)将非融资平台债券计为城投债;2)遗漏了600多家已发债的城投公司(2018年底的情况)。

 

5、“地方融资平台债务中政府负有偿还责任的部分已经达到4.08万亿元(毛振华,2020)。”什么部分有偿还义务、什么部分没有?

 

《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2011〕6号)将地方政府性债务划分为三类:

 

第一类是政府负有偿还责任的债务,即由政府或政府部门等单位举借,以财政资金偿还的债务;

 

第二类是政府负有担保责任的或有债务,即由非财政资金偿还,地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务,债务人出现偿债困难时,地方政府要承担连带责任;

 

第三类是其他相关债务,即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目,以单位或项目自身收入偿还的债务,地方政府既未提供担保,也不负有任何法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助。

 

笔者认为,地方融资平台的债务中与上述第二类、第三类有关的债务应属于地方政府有偿还义务的部分。

 

6、什么构成直接或间接担保?它(城投公司)发的债,如果还不上,我替它还?或是还一部分?如果做这样的担保,为什么不自己发债(利息率可能还会低一些呢)而要搞融资平台?是不是主要是当年不允许地方政府发债?

 

2015年前,城投公司的存在有其必要性的,也是不得已而出现的。2014年《预算法》修正案出台前,地方政府还没有发行债券(除少量试点地区之外)的权限。但地方政府需要融资,以履行提供公共服务的职能。融资平台的设立,初衷或许是好的。但经历4万亿刺激、影子银行的兴衰之后,地方融资平台乱象成为不可忽视的问题。当然,这是事后视角了。

 

笔者所掌握的情况,以往政府直接担保的形式,如官方部门直接向金融机构出具担保函、承诺函、慰问函、签署担保性质协议等;间接担保的形式,如由当地政府控股的公司为融资平台提供担保、增信等。

 

7、连带责任是什么意思?100万的成投债,城投公司破产,政府的连带责任是什么?

 

这里笔者认为,地方政府应该以担保的金额为限承担连带责任,顶破格是代为偿还本息。

 

8、债券投资是有风险的,城投债违约是投资者应该承受的风险(风险补偿已经体现在较高的利息率上了)?用得着担心城投债违约吗?

 

随着城投公司普遍转型,城投公司作为“地方政府融资平台”的功能彻底剥离,理论上转型之后的城投债务违约应该越来越用不着担心。因为彻底转型成功的城投公司,是完全自负盈亏、风险自担的。

 

“国发〔2014〕43号文”之后,这几年多地的城投公司相继宣布退出政府融资平台,并称“建立现代企业制度、开展市场化经营”,明面上转为了社会资本。但实质上不仅转型手续复杂 ,业务转型过程也困难,城投公司内部管理结构和主营业务没有发生任何变化。宣布退出融资平台的城投公司,可以以社会资本的名义参与政府采购、PPP项目,但这又沦为了新的政府隐性债务扩张渠道。

 

或许之前个别城投债违约的经济影响并不大,但是其可能引起的政治观感的不确定性,可能是有些层面的“不可忍受之重”。

 

我们上述探讨的语境实际上是几年前的情况。目前,化解隐性债务的政策决心已下,对失去清偿能力的城投公司破产重整或清算,已经是一个可预期的选项。

 

9、地方政府融资平台的债务总额是多少?城投债、中期票据、银行贷款等?各种债务的比重是多少?在全国债务统计中,地方融资平台的债务是否已经分解到政府债务、企业债务和居民债务的统计中去了,主要是公司债的统计中了?

 

地方政府融资平台的债务的数据,各家估算有差别。据IMF估计,我国地方政府融资平台的债务在2020年末可能达到35—40万亿元。据海通证券估计,对城投有息债务进行累加,并扣除非政府债券形式存量政府债务后,2020年底地方政府隐性债务规模达到39.44万亿元。笔者之前引用的城投有息债务数据则是37.2万亿元。可以预期,目前地方政府融资平台的债务总额应该已经超过40万亿元,其中城投债余额超过12万亿元,而银行贷款占最大比重。但是更细化的债务结构是什么样的,笔者目前很难获取这些数据。

 

不过笔者找到了一家证券公司根据财报汇总的数据,可供参考(见下面两图)。

 

笔者认为目前地方融资平台的债务已经基本统计到公司债中了。