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丁爽:低调的扩张财政

发表于 2022-03-13    来源于:丁爽

 

·             2022GDP增长目标设为颇具雄心的5.5%,宏观经济政策有望配合实现增长目标

·             尽管今年官方预算赤字率收窄至2.8%,我们估算广义预算赤字率为6.9%

·             如果预算得以充分实施,扩张的财政政策应能拉高GDP增速1百分点

·             此外,去年结余资金仅一半纳入今年预算,预留财力约为GDP1%,可备不时之需


35日全国人民代表大会正式开幕,国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出将2022GDP增长目标设为5.5%,与我们的预期一致。李克强总理指出今年中国经济发展面临的国内外风险挑战明显增多,要强化跨周期和逆周期调节,各地区各部门要担负起稳定经济的责任。能耗双控目标要留有适当弹性,同时保障民生和企业生产经营正常用电,进一步表明稳增长是下半年二十大召开前政府工作的重中之重。


宏观经济政策对经济增长提供支撑。尽管2022年官方拟安排预算赤字率低于普遍预期,但根据预算草案,如果算上地方专项债券(额度与上年持平在3.65万亿元)和上年结转结余资金所填补的收支缺口,广义预算赤字率达到6.9%2021年实际执行广义赤字率为5.2%)。并且,因去年超收和支出不足而结余资金规模达2.5万亿元,其中仅一半资金纳入2022年预算,余下1.24万亿元可用于必要时进一步加大支出。李克强总理还要求扩大新增贷款规模,降低实际贷款利率。鉴于财政货币政策都趋于扩张,我们维持2022GDP增长5.3%的预测。

颇具雄心的增长目标


全国两会召开首日,国务院总理李克强提出2022年中国经济社会发展主要预期目标如下:


    国内生产总值增长5.5%左右。与我们的预期一致,位于市场普遍预期范围的偏上水平;

    居民消费价格涨幅3%左右。与我们的预期一致,且与去年持平;

    城镇新增就业1100万人以上。与去年持平;

    城镇调查失业率全年控制在5.5%以内。与去年持平;

    粮食产量保持在1.3万亿斤(6.5亿吨)以上。与去年持平;

    能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核,并留有适当弹性,新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。


李克强总理指出今年经济增速预期目标的设定与近两年平均经济增速(5.1%)以及“十四五”规划目标要求(未设定具体增长目标)相衔接。同时指出今年我国发展面临的风险挑战明显增多,需要付出艰苦努力才能实现这一中高速增长。要求各地区各部门切实负担起稳定经济的责任,积极推出有利于经济稳定的政策。


李克强总理所作政府工作报告核心要点,与去年12月中央经济工作会议的表述基本一致,均强调今年政府工作稳字当头、稳中求进。同时指出,今年积极的财政政策要提升效能,稳健的货币政策要灵活适度,就业优先政策要提质加力。此外,政策发力将适当靠前,及时动用储备政策工具,确保经济平稳运行。


2022年拟安排预算赤字率2.8%,较2021年的3.2%有所下调,重返至2019年疫情前的水平,这一下调反映增强财政可持续性的需要。今年整体预算赤字率低于我们预测的3.0%。尽管如此,今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元,与上年持平且高于我们预测的3万亿元。在我们看来,如只看官方赤字目标,或不能完整体现出政府真实财政立场。


李克强要求稳健的货币政策要加大实施力度,为实体经济提供更有力支持。同时将扩大新增贷款规模,保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配,并推动金融机构降低实际贷款利率。我们预计2022年宏观经济将适度加杠杆,社融规模增速为10-11%,超过我们预测的名义GDP增速的8-9%


政府工作报告未提及房地产税试点范围是否进一步扩大。政府重申“房住不炒”原则,同时也强调支持商品房市场更好满足购房者合理住房需求,稳地价、稳房价、稳预期,因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。我们预计今年房地产政策将持续微调,缓解楼市降温对投资活动的拖累。


探究预算赤字


今年官方拟安排狭义预算赤字率2.8%,预示2022年财政支出或将收紧,但我们基于公认财会准则计算得出,2022年广义预算赤字率为6.9%,与我们的预测基本相符。若今年预算得以充分执行,意味着如按2021年实际执行赤字率5.2%来比照,今年财政扩张规模相当于GDP1.7%。另据近期财政部部长表态,通过对上年结转结余资金的跨年度调节,今年财政支出强度是有保障的。


据我们测算,2022年广义预算赤字规模达8.48万亿元;各项构成如下:


    官方一般公共预算赤字率2.8%,规模为3.37万亿元,通过一般政府债券发行融资(包括国债和地方债)。

    地方债发行额度3.65万亿元,为政府性基金预算赤字融资。

    另外还有收支缺口(一般公共预算和政府性基金预算项下合计)将通过以前年度结转结余资金(包括2021年结余资金)和预算稳定调节基金调入等进行融资。据我们计算,这部分收支缺口达1.46万亿元。官方预算将其计为收入,而我们基于公认财会准则,将其计为财政广义赤字融资的一部分。该部分赤字融资并未带来新的债务增加。


如果我们估算的2022年广义预算赤字率6.9%得以充分执行,今年财政脉冲有望由2021年的负数转为正数。鉴于今年官方增长目标实现压力与去年相比更大,且地方政府担负稳经济的重要责任,因此各级政府会有动力充分利用预算安排中的财政空间。2021年实际执行赤字率为5.2%,相比2020年的8.8%,政府财政紧缩规模相当于GDP3.6%。假定按照IMF发布《2019年中国第四条款磋商报告》中的财政乘数为0.5倍计算,2021年仅财政紧缩就拉低GDP增长1.8个百分点。2022年广义预算赤字率较去年实际执行赤字率高出1.7个百分点。按财政乘数为0.5倍计算,2022年财政扩张将拉高GDP增速0.9个百分点。


这一预算规模在推进显著减税降费的同时,为加快基建领域支出留出空间。李克强总理表示,预计2022全年退税减税约2.5万亿元,较去年的1万亿元大幅提升。拟安排预算显示一般公共预算项下,支出增长(8.4%)显著高于收入增长(3.8%);政府性基金预算项下,即便收入增长预计相对乏力(0.6%),支出仍大幅增长22.3%


预算报告还披露出去年财政结余资金中,仅一半资金纳入2022年预算。去年由于收入强劲且支出不足,截至年底约2.47万亿元财政资金尚未使用(其中一般公共预算项下0.35万亿元;政府性基金预算项下2.12万亿元)。2022年预算安排显示上年结余资金中仅1.23万亿元将用于填补今年融资缺口。余下1.24万亿元(约占GDP1%)可作为政府必要时可动用的额外财政储备。


考虑到历年官方设定增长目标基本都能实现,我们2022GDP增长5.3%的预测有一些上行潜力,但最近俄乌冲突又带来下行风险,因此我们维持预测不变。今年预算安排呈扩张势头,货币政策相对宽松。我们预计基建投资将大幅加速,部分抵消房地产投资下滑带来的拖累影响。我们认为2022年财政立场更倾向稳增长立场,但想要取得显著成效,需要预算安排能够充分执行。