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丁爽:基建再担稳增长重任

发表于 2022-05-26    来源于:丁爽

丁爽 渣打银行大中华及北亚首席经济师、中国首席经济学家论坛理事

 

中央财经委关于构建现代化基础设施体系的长远规划与今年稳增长的迫切需要高度契合。推进基建投资的三大要素项目、资金和动力正在到位。我们预计,今年基建投资增速有望达到10-15%,可以缓冲经济下行压力。


注重综合效益


国家主席习近平在4月底的中央财经委第十一次会议上强调要“全面加强基础设施建设构建现代化基础设施体系”,统筹发展与安全,加快新型基础设施建设,提升传统基础设施水平。会议提出的蓝图与“十四五”规划中的102项重大工程项目相吻合。会议还提出要适度超前,实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一。


我们看到,过去几年制约基础设施投资的因素正趋向缓解。今年是“十四五”规划的第二年,相当数量的基础设施项目正等待推进实施,如果投资项目的财务回报要求可以适当放松,项目数量应该充足。积极的财政和信贷政策将有助于满足融资需求。另外,各级政府担负着保持经济运行在合理区间和保就业的艰巨任务,有强烈的意愿充分利用政策给予的空间。


2022年前四个月,基建投资同比增速从2021年的0.4%加快至6.5%。我们预计今年基建类预算支出和信贷投放会双位数增长,推动基建投资增长超过10%。但基建投资的回升仍不足以抵消其他经济逆风(尤其是严格的疫情防控措施)所带来的影响。我们预计全年经济增长4.1%,低于5.5%的目标。


再度聚焦基础设施


经过长期建设,中国的基础设施已经大幅改善,在某些方面已经相对先进,对于是否存在进一步大规模投资的空间,社会上一直存在着争论。近年来,中国的债务问题引起更多关注,特别是地方政府投融资平台深度参与基建而积累的债务压力。同时,伴随着中国经济从投资拉动转向消费拉动的再平衡,以及减碳减排的要求,扩大基建投资的动力似乎不足。


在此背景下,426日的中央财经委会议发出了中国基础设施建设仍有很大潜力的明确信息,会议要点如下:


-     构建现代化基础设施体系,要统筹发展与安全。

-     要综合考虑经济效益、社会效益、生态效益、安全效益,而不局限于算经济账。

-     加快新型基础设施建设,同时提升传统基础设施水平,要立足长远,适度超前。

-     要拓宽长期资金筹措渠道,加大财政投入,推动政府和社会资本合作模式规范运营,引导社会资本参与市政设施投资运营。


会议提出了基础设施建设的全面蓝图,包括加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设,产业升级基础设施建设,城乡基础设施建设,以及国家安全基础设施建设(图表1)。这些基础设施的范围与“十四五”规划中列出的基础设施项目高度吻合,“十四五”规划推出102项重大工程项目,超过半数与基础设施相关。在图表2中,我们列出中央财经委会议构建现代化基础设施体系与“十四五”规划推出的具体重大工程项目之间的关联。


我们认为,全面构建现代化基础设施体系的长期蓝图的提出正当其时。2022年中国经济面临外需放缓、房地产投资低迷、消费乏力等困难,下行风险显著。针对疫情的动态清零政策估计在下半年中共二十大召开之前不会改变,在这种情况下,基础设施投资可以成为重要的增长引擎。429日中央政治局会议提出要全力扩大国内需求,发挥有效投资的关键作用,全面加强基础设施建设,保持经济运行在合理区间。


我们认为基建项目、融资和地方投资动力是决定中国基建投资能否加速的三大要素。基建投资一直是中国经济增长的重要引擎,在2007-16年间一直保持双位数增长。在此十年间,地方政府具备较强的投资意愿,改善基建和拉动GDP增长,这也是地方官员政绩考核的关键指标。由于公路、航空、高铁和地铁轨道等基础设施建设当时正处于大发展阶段,因此有大量基建项目等候实施。同时,地方政府在探索融资渠道方面大胆尝试,例如通过地方政府融资平台等。


在中央推进去杠杆的大背景下,2018年以来基建投资增长已经放缓。由于中央对地方债务加强监管,地方政府融资难度有所增大。项目审批标准更加严格,尤其是地方专项债支持的项目,要求项目回笼现金流基本能够覆盖债务本息。更重要的是,地方官员须对任期内批准项目的效益负责,削弱了地方政府投资意愿。


2021年尽管政府财政资金充裕,全国基建投资增长仅0.4%2021年财政预算中专项债发行额度达3.65万亿元,为基建领域支出留出充足余地。尽管如此,实际执行出现落差,2021年底广义财政现金盈余接近2.5万亿元,部分原因在于缺乏合格基建项目,很多拟建项目未能达到现金流覆盖债务本息这一标准。此外,由于2020年新冠冲击造成经济基数较低,2021年官方GDP增长目标(6%以上)实现难度相对较小,因此地方政府加大基建投资力度的意愿不强。


今年,推进基建投资的三个要素似乎正在到位,具体而言:


-     基建项目。4月底中央财经委会议提出的全面加强基础设施建设顶层设计蓝图涵盖大量传统基建和新型基建项目,若放宽项目财务回报标准,并适当考虑项目产生的正向外溢效应,项目审批有望放松。“十四五”规划推出102项重大项目工程,2022年才是 “十四五”规划的第二年,项目的储备相对充足。

-     资金。经全国人大审议通过的2022年广义赤字率为GDP6.9%,较2021年执行赤字率高出1.7个百分点,为减税降费和加速基建支出留出余地。在地方政府性基金预算项下,即使收入接近零增长,支出仍能增长20%左右。此外,据我们估算,由于去年预算没有充分实施,政府尚有现金盈余(约占GDP1%),如有需要经过审批可以弥补预算资金的不足。同时,目前市场信用环境整体宽松,央行也鼓励银行增加对基建项目的信贷支持。4月,监管部门提出“按市场化原则保障地方政府融资平台合理融资需求”。

-     地方动力。不同于2021年,今年政府设定的增长目标(5.5%)极具挑战,特别是考虑到许多省份设定的增长目标高于全国目标。中央已经要求各级政府担负起稳增长的责任,为下半年中共二十大的召开创造有利的政治、经济和社会环境。我们预计地方官员将充分利用可用资源加速基建投资。习主席在4月底中央财经委会议上要求全面加强基础设施建设、构建现代化基础设施体系,将进一步强化这一激励。


缓解下行压力


在项目审批加快和积极的宏观经济政策的推动下,基建投资开始反弹。今年一季度,基建投资同比增长从去年四季度的-2.2%加速至8.5%4月,严格的疫情管控也影响到了基建投资的进度,前四个月的同比增速回调到6.5%4月中旬以来,全国范围内新增确诊病例总体下降,各地推进复工复产。近期国务院为了稳住经济大盘密集部署,确定了六个方面33条政策措施,推动经济重回正常轨道,其中包括加快地方专项债的发行和使用,支持基础设施建设。


-     一季度国家发改委共批复32个基建项目,涉及资金规模累计达5,200亿元,较去年同期的16个项目和450亿元的资金规模大幅提升。参照近几年情况来看,通常在每年年中以后,批复项目资金规模才会超过5,000亿元,而今年提前达成。

-     政府性基金预算与地方政府投资更加相关。前四个月尽管土地收入同比下降30%,政府性基金预算项下支出同比增长仍达到35%,表明预算支出执行相当有力。

-     3月基建项目中长期贷款余额同比增长13.2%,快于平均贷款余额的增长。


我们预计2022年基建投资增速可达10-15%2022年余下时间政府性基金预算项下财政支出和基建相关信贷均有望保持双位数增长,若中央放宽对地方融资平台信贷政策约束,基建投资的融资就更有保障。由于2021年基建投资逐季放缓,低基数效应同样会促使2022下半年基建投资同比增长加速。官方发布的基建投资增长数字按名义值计算;因此,考虑到2022CPI通胀上升(我们预计今年平均为2.2%)和PPI通胀居高不下(我们预计平均为6.0%),全年基建投资的名义增长率会被抬高。


尽管如此,我们认为今年基建投资加速对增长的拉动作用,仍不足以抵消外需疲软和国内房地产及消费市场低迷带来的阻力。我们预计在中共二十大召开前,政府仍会坚持动态清零防疫政策,并适时微调以减小其对经济的负面影响,我们预测2022年中国GDP增长4.1%,低于官方增长目标5.5%。人们感受到的增长可能比我们的预测值更低,原因在于部分GDP来自与防疫相关的经济活动,例如全国各地大规模的核酸筛查和方舱等医学隔离观察设施的建设。基建投资面临的主要风险是,如果防疫封控措施使得出行受限和供应链阻塞,就会造成人工和原材料短缺,影响建设进度。